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Actualité / Les auditions devant le Parlement

Table ronde sur la régulation dans le domaine des technologies de l'information, le 16 janvier 2014, au Sénat


Organisée par le groupe d'étude "Média et nouvelles technologies" de la Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, animée par la sénatrice Catherine Morin-Desailly, avec la participation du sénateur Bruno Retailleau, la table ronde réunissait Jean-Ludovic Silicani (ARCEP), Isabelle Falque Pierrotin (CNIL), Olivier Schrameck (CSA) et Marie-Françoise Marais et Mireille Imbert-Quaretta (HADOPI)




  • Introduction de la sénatrice Catherine Morin-Desailly

L'idée de la table ronde est de donner la parole aux régulateurs pour être éclairé sur:

1. Les enjeux de la régulation et ses évolutions souhaitables -

2. Les relations qu'entretiennent les régulateurs entre eux (leurs thématiques communes) -

3. La vision sur la gouvernance globale de cette régulation à l'ère du numérique.


  • Intervention d'Isabelle Falque-Pierrotin (CNIL)


Rappels des compétences de la CNIL

Considérer la CNIL comme une autorité qui permet de protéger la vie privée des citoyens par rapport à l'informatique est réducteur. La CNIL a un périmètre de compétences spécifique. Cette compétence n'est pas liée à une technologie, elle a été mise en place à l'ère de l'informatisation. Toute son activité est neutre sur le plan technologique. Les principes de la CNIL sont assez robustes pour absorber les évolutions technologiques intervenues depuis 1978.

Evolution de la régulation

Un des premiers objectifs de la CNIL est d'avoir des outils d'intervention pertinents, et d'être capable de les adapter. Cela se traduit par le devoir de modernisation des outils de régulation classique : la déclaration, l'autorisation, autrement dit la politique de contrôle et de sanction.

Ces formalités préalables atteignent leurs limites, dans la mesure où les données sont " partout ". Il est nécessaire de s'orienter vers des formats standards, comme les autorisations uniques. Dans ce cadre, la CNIL travaille avec d'autres AAI (ex : l'Autorité des marchés financiers).

Il faut développer d'autres types d'outils, de nouveaux outils de régulation capables de permettre une souplesse d'intervention. La CNIL les met en œuvre progressivement. Exemple : les packs de conformité, qui consistent à aider les acteurs à mener une démarche d'innovation et de développement tout en respectant les principes " informatique et libertés ", il s'agit du dit " privacy by design ". Ce sont des outils de régulation négociés avec les acteurs eux-mêmes.

Ces packs de conformité pourraient prendre en compte les préoccupations d'autres régulateurs. Il faudrait davantage d'échange entre eux.

Un nouvel outil doit être mis en avant : la pédagogie. " Nous ne sommes pas à la hauteur de la pédagogie à appliquer pour expliquer les sujets aux citoyens ". C'est pourquoi la CNIL a lancé un collectif dont l'objectif est de reconnaitre l'éducation numérique comme grande cause nationale en 2014 (cela sera décidé fin février par le PM). Car " le premier niveau de régulation c'est celui qui existe auprès de chacun d'entre nous, et c'est particulièrement vrai pour le numérique ".

L'enjeu international

Aujourd'hui, les sujets sont au moins européens, et dans la plupart des cas internationaux. Exemple : la décision prise contre Google. Le dossier a été mené au niveau européen (6 ARN). Il est nécessaire de négocier un pack de conformité avec de grands acteurs comme Google. Une coopération internationale très active se met en place (exemple : le G29). C'est important car l'Europe risque de perdre son influence, eu égard aux concepts anglo-saxons qui se veulent dominants. Exemple de concept anglo-saxon : l'approche par le risque, qui consiste à protéger uniquement les données personnelles qui sont considérées comme les plus risquées, dès lors que l'on ne dispose pas des ressources pour tout faire. Mais comment évalue-t-on le risque ? Et qui le fait ?

L'Europe doit " absorber " ce qui vient du monde anglo-saxon et l'aborder avec ses concepts européens. " On est toujours meilleurs sur les idées." Il faut montrer que nous sommes aussi capables de l'être sur les outils opérationnels.

Vision globale sur la gouvernance du numérique

Le numérique se caractérise par la distribution des acteurs, des initiatives, des responsabilités. Il faut construire une gouvernance qui corresponde à ces distributions.
" Il faut réfléchir à des convergences possibles, mais mieux vaut des autorités puissantes dans leurs propres compétences, plutôt que d'imaginer des supers jardins à la française avec une sorte de régulateurs regroupant les autres, nous perdrions en réactivité et nous perdrions par rapport à la culture de l'internet qui est une culture de la distribution et de la décentralisation. "

  • Intervention de Marie-Françoise Marais (HADOPI)

Vers une fusion avec le CSA ?

Les autorités ont des champs de compétence et des métiers différents. Deux évolutions possibles sont à envisager pour la HADOPI : soit la poursuite de sa spécialisation, soit la fusion avec le CSA.

1. Dans le cas de la poursuite de sa spécialisation, le scénario mérite d'être examiné avec objectivité. La HADOPI est une structure assez particulière, souple et très réactive (" ses collaborateurs twittent ! "), c'est une " start up administrative ". Le rapport Lescure, comme l'examen du PLF 2014 soulignent qu'il s'agit d'une autorité pleine d'audace (ex : l'analyse d'un système de rémunération proportionnelle du partage). Ses travaux en cours sont " rigoureux et scientifiques ".

Selon la ministre de la culture Aurélie Filippetti, le transfert de l'HADOPI au CSA serait un changement bienvenu … " Mais la stabilité est parfois gage d'efficacité et de rationalisation. "

Le lien de cause à effet entre fusion et rationalisation n'est pas acquis. A moyen et long terme, on risque une perte d'efficience " les économies c'est comme les antibiotiques ce n'est pas automatique ". En outre la Hadopi est une marque identifiée par les Français. Il faudrait, à titre d'exemple, dresser un bilan avant/après de la fusion qui a abouti au défenseur des droits.

Opposition ferme d'un transfert sans garanties suffisantes pour les agents de l'Autorité d'une part et pour les internautes d'autre part.

Modernisation des outils de régulation

Si l'on veut moderniser la protection du droit d'auteur sur internet, il existe un levier d'optimisation qui est la rénovation des outils (ex : mise en œuvre des préconisations des mesures du rapport d'activité de la HADOPI ou mise en œuvre des propositions du rapport Lescure)

La HADOPI n'est pas une porte d'entrée vers la régulation des contenus sur internet. L'audiovisuel est un secteur, un univers fini. Il y a un nombre de programmes, de fréquences, de chaines … qui suit un régime d'autorisations, à la différence d'internet qui est un secteur infini.

Mener une politique globale sur internet doit se faire non pas en fonction du passé mais en regardant vers l'avenir " on ne régule pas internet, c'est un abus de langage dangereux ". On ne peut pas imposer aux acteurs Français des contraintes que leurs concurrents ne subissent pas. C'est pourquoi il faut penser la régulation à l'échelle communautaire.

Conclusion : le développement numérique entraine des changements dont nous mesurons mal l'ampleur… l'enjeu majeur aujourd'hui, avant même qu'évoluent la législation et la régulation, c'est le renforcement de nos connaissances et la recherche d'outils rénovés. Il faut d'abord renforcer et consolider nos expertises et mettre en place des moyens opérationnels. Pour cela, il est indispensable que le Parlement soit en première ligne (cf. la proposition qui consiste à créer une commission permanente dédiée au numérique).

  • Intervention d'Olivier Schrameck (CSA)


Rappel des fonctions du CSA

Le CSA est chargé de garantir la liberté de l'expression audivovisuelle. Il a des objectifs socio-culturels mais doit aussi veiller au respect des droits fondamentaux de notre république. En outre, la portée de ses objectifs a été enrichie par le législateur (ex : protection de l'environnement et de la santé). Il remplit également des objectifs économiques : veiller à la libre concurrence dans le secteur et à l'établissement de conditions non discriminatoires entre les distributeurs et les fournisseurs.

Tout cela dans un même but : l'intérêt du public.

Le CSA intervient sur l'ensemble des programmes audiovisuels y compris sur internet, distincts des services de communication au publique en ligne. Cette dichotomie est issue des règles de l'Union européenne dans son économie actuelle, or la révolution numérique les brouille. Les acteurs de l'audiovisuel ressentent de plus en plus la nécessité de se projeter dans l'univers numérique. Dans ce contexte de convergence, il convient de rappeler que la loi de 1986 définit les services audiovisuels selon leur nature et non leur mode de diffusion.

" La compétence du CSA n'est pas cantonnée, mais s'exerce pour TOUS les services avec images animés […] Ainsi le CSA régule les webtv, les webradio etc. "

A l'inverse le CSA n'est pas compétent quand le service ne correspond pas aux " smads " (services de médias audiovisuels à la demande).

" Le CSA n'a pas et n'a jamais eu pour ambition de devenir le régulateur général de l'internet. DES régulations sont nécessaires dans l'univers numérique. "

Il n'est pas souhaitable de mettre en place une autorité unique, car internet irrigue tous les domaines, donc le champ de compétences serait démesurément étendu, et incompatible avec la séparation des pouvoirs.

Les relations du CSA avec les autres autorités

Avec l'ARCEP : relations étroites sur la gestion spectre hertzien, et la régulation du marché de radiodiffusion etc … (ex : cohabitation 4G / TNT). Idée de restaurer des groupes communs de réflexion, notamment parce que les sujets d'intérêt commun sont appelés à se multiplier (NN, gestion du trafic, développement des technologies de broadcasting et IP, plateformes de distribution)

Avec la CNIL : relations plus circonscrites. Le CSA souhaite être associé à la cause nationale " éducation numérique ".

Avec la HADOPI : communauté d'objectifs entre les deux autorités.

La protection des droits d'auteur figure aussi explicitement parmi les missions du CSA. O. Schrameck est d'accord avec le projet du Gouvernement souhaitant confier au CSA les missions de la HADOPI, tout en conservant une totale autonomie du collège du CSA, celui-ci n'ayant pas un rôle de gendarme, mais de " protecteur " du public. Le transfert des missions HADOPI permettrait de simplifier la régulation.

Défis qu'engendre la transition numérique

La question de périmètre (ex : la notion d'éditeur de smad). L'importance des enjeux de distribution : le distributeur joue un rôle de plus en plus important, or c'est le grand absent de la législation européenne. Le CSA est décidé à adapter ses modes d'intervention. Pour cela, il œuvre activement à organiser la coopération des régulateurs européens de l'audiovisuel.

  • Intervention de Jean-Ludovic Silicani (ARCEP)

Rappel du rôle de l'ARCEP

JLS revient sur le marché avec ses 4 opérateurs : un marché concurrentiel grâce aux acteurs économiques, mais aussi grâce à l'action vigilante du régulateur. Au-delà de l'animation concurrentielle du marché, l'ARCEP a d'autres objectifs, qui lui sont confiés par la loi, comme l'aménagement numérique du territoire, l'investissement ou l'innovation.

L'Autorité s'inscrit dans la recherche d'un équilibre entre un niveau de concurrence favorable aux utilisateurs (particuliers et entreprises, qui ont les prix les plus bas d'Europe) et les investissements . Il n'y a pas de contradiction entre concurrence et développement des investissements et de l'emploi.

Ses outils

Il s'est agi au départ d'une régulation essentiellement asymétrique, qui tend de plus en plus à devenir une régulation symétrique. Les objectifs sont clairs et le champ d'intervention bien délimité : les réseaux et les services de communications électroniques qui doivent être les plus efficaces possibles, quelles que soient les technologies utilisées (radiodiffusion, télécommunication… fixe ou mobile), et de façon neutre par rapport aux contenus transportés.

Les relations de l'ARCEP avec les autres autorités

En amont de l'activité de toutes les autorités ici présentes, il y a des réseaux dont s'occupe l'ARCEP. C'est pourquoi l'Autorité entretient des relations avec toutes les autorités du numérique mais aussi avec l'AdlC et la CRE. Ces relations peuvent être renforcées ou institutionnalisées : développer des plateformes communes entre les autorités est possible. Nous l'avons proposé dans notre rapport rendu public en octobre 2012 sur ARCEP/CSA et il y a donc accord avec l'idée d'O. Schrameck de réinstaurer des groupes de travail entre l'ARCEP et le CSA.

Les évolutions constatées et à venir

Il est nécessaire de préciser la notion de " convergence " qui est un peu utilisée à tort et à travers: il y a des convergences objectives sur lesquelles nous n'avons aucun doute, comme la convergence des réseaux et services fixes et mobiles.
Mais y-a-t-il d'autres convergences ? Tous les contenus sont désormais acheminés par tous les réseaux, ce qui est une forme d'optimum. Mais cette banalisation des modes de distribution des contenus, notamment audiovisuels, acheminés par l'ensemble des réseaux, n'a pas pour conséquence de rendre identiques la problématique relative aux réseaux et la problématique relative aux contenus. La première problématique est technico-économique :elle porte sur les réseaux, les investissements, les évolutions technologiques, la concurrence, etc. et c'est le rôle de l'ARCEP. La seconde problématique est commune aux autres autorités ici présentes : il s'agit de veiller au respect de droits et de libertés fondamentales pour ce qui concerne l'édition, l'utilisation et l'accès aux contenus. En revanche ces évolutions des technologies et des usages mettent en lumière l'extrême hétérogénéité de la régulation des contenus, selon leur nature ou selon leur origine .C'est cela la question fondamentale qu'il faut traiter.

Les évolutions institutionnelles

1. Au plan supranational, l'enjeu est de mener un " combat ", notamment au niveau européen, pour que la gouvernance de l'internet soit plus intelligente, qu'elle ne soit plus monopolisée par une ou plusieurs instances américaines et enfin pour qu'elle fonctionne de façon plus transparente.

Pour avoir une gouvernance rénovée de l'internet, il faut associer l'Europe et les pays émergents.

2. Au plan national, il s'agit, en premier lieu, de développer des modalités de coopération renforcée entre les autorités existantes. En revanche, la régulation des contenus et celle des réseaux obéissant, en France en tout cas, à des objectifs très différents, voire parfois opposes, sur la neutralité par exemple, elles doivent rester distinctes.

En second lieu, il convient de se poser la question, et d'y répondre :faut-il réguler l'internet ou ne faudrait-il pas plutôt mettre en place un dispositif proche du régime de la presse écrite, comme l'a évoqué Mireille Imbert Quaretta, tout à l'heure, c'est-à-dire un régime de liberté a priori, avec, en cas d'abus ou de manquements graves à des libertés ou des droits essentiels, constatés sur internet par une autorité indépendante, la saisine par celle-ci d' un juge qui pourrait prononcer une sanction ?

  • Remarques du sénateur Bruno Retailleau


Vision d'ensemble

Toutes les questions abordées sont extrêmement complexes, il est question de les baliser. Car la révolution numérique brouille les frontières nationales. Elle brouille également les frontières de nos propres régulateurs. Les réponses doivent être européennes et mondiales mais aussi nationales. Il y a plusieurs enjeux qui concernent :

- la frontière entre la régulation sectorielle et celle de droit commun
- la régulation symétrique et asymétrique
- la question ténue qu'il y a derrière cette réflexion : régule-t-on internet ou pas ?
- la question de la rationalisation. Mais si l'on veut unifier la régulation " dans un grand machin ", un seul régulateur, ça serait une mauvaise chose vis-à-vis du Parlement et de la démocratie.

La France a des valeurs et une façon d'être. On ne peut dissocier la régulation que l'on fait de ces valeurs. Quand on se réfère à l'OFCOM, à la FCC, on observe que leurs solutions ne peuvent pas être une solution pour la France. Au Royaume-Uni, et encore moins aux Etats-Unis, il n'y a de régulation audiovisuelle, seul l'audiovisuel public est régulé. " Il faut casser les idées toutes faites que les gens expriment par paresse intellectuelle. "

Sur les Autorités

CNIL / Au regard des dernières lois sur l'article 13, la prostitution, la géolocalisation, il faut faire un texte rapidement pour que le Gouvernement soit contraint de saisir la CNIL.

HADOPI / " Le travail fait est bon. Mais il faudra une évolution pour quelque chose d'un peu plus large. "

ARCEP / " Les questions sont plus économiques.Ca fonctionne. "

CSA / La loi de 1986 s'appuie sur un modèle dépassé. Aujourd'hui le CSA soutient la diversité et à la création. Problème : le modèle est en train de disparaitre. Il faut donc réinventer entièrement la régulation audiovisuelle. Mais il faut résister à l'absorbation. " Le CSA ne peut être une porte d'entrée à internet. Ce qui fonde internet c'est la neutralité. "

Les documents associés

La vidéo sur le site du Sénat

L'édito de J-L Silicani (Lettre Hebdo n° 135 du 17 janvier 2014)