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19 novembre 2009

" Quelle régulation, au-delà de l’ouverture à la concurrence ? " l'intervention de Jean-Ludovic Silicani, président de l'ARCEP lors des Journées internationales de l'IDATE à Montpellier, le 19 novembre 2009 

Mesdames, Messieurs,

Chers amis,

Je voudrais tout d’abord vous dire le plaisir que j’ai à être parmi vous aujourd’hui. Je remercie l’Idate, en particulier Francis LORENTZ, son président, et Yves GASSOT, son directeur général, pour cette invitation.

Cette rencontre me donne l’occasion de présenter la vision du régulateur sur les nouveaux défis et enjeux dans le domaine des communications électroniques.

Mais, puisque le thème général de ces rencontres est l’ouverture, il me paraît nécessaire de souligner en introduction que la méthode de la régulation elle-même est fondée sur l’ouverture, c’est-à-dire sur la concertation et la transparence. Le fonctionnement d’un régulateur comme l’ARCEP diffère à cet égard profondément de celui d’une administration classique : il s’agit en quelque sorte de coproduire, avec les acteurs du secteur, décisions, règles et bonnes pratiques. Les travaux de l’Autorité font ainsi l’objet d’une intense concertation en amont, que ce soit sous la forme d’expérimentations, de consultations publiques ou de groupes de travail. Ecouter, échanger, expliquer sont des éléments essentiels de notre méthode et de notre action. Enfin, vous le savez, l’ARCEP a mis en place il y a quelques jours un comité de prospective qui doit nous aider à imaginer le long terme et donc à nous ouvrir sur le futur et pas seulement à prolonger les tendances du passé.

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1) La régulation et l’ouverture à la concurrence

L’objet traditionnel de la régulation conduite par l’ARCEP est bien sûr l’ouverture à la concurrence : construire un marché à partir d’une situation de monopole, puis faire vivre ce marché. Il s’est agi ainsi, lorsque l’ART a été créée en 1997, de concevoir et de mettre en œuvre, à côté des instruments du droit de la concurrence, une régulation sectorielle, asymétrique, c’est-à-dire portant sur un opérateur considéré comme puissant ou dominant, afin de faire émerger la concurrence.

Mais, pour construire un marché pérenne, il convient de rechercher une concurrence non pas maximale mais optimale. Cette " concurrence optimale ", c’est-à-dire équilibrée, doit permettre, d’une part, d’offrir aux consommateurs des services de qualité à un prix raisonnable et, d’autre part, aux opérateurs de dégager des marges suffisantes pour innover et investir et ainsi, au final, de favoriser le développement économique et l’emploi. Il n’y a ainsi pas de contradiction entre les objectifs d’investissement, d’innovation et de concurrence dès lors que celle-ci est équilibrée. L’innovation et l’investissement sont stimulés par la concurrence, et la concurrence est durable, et bénéficie au plus grand nombre, si les acteurs innovent et investissent.

Dans la phase d’ouverture à la concurrence, la régulation asymétrique a été le cœur de l’action de l’Autorité. Grâce au dynamisme des acteurs du secteur depuis plus de 10 ans maintenant, cette ouverture régulée à la concurrence a été un réel succès. Le marché des services fixes est un exemple parfait de cette dynamique, grâce notamment à la mise en œuvre du dégroupage. Je rappellerai seulement qu’au 30 juin 2009, la France comptait, sur 30 millions de foyers, près de 19 millions d’abonnés à Internet haut débit dont 7 millions sont desservis, grâce au dégroupage, par des opérateurs alternatifs. Notre pays est par ailleurs leader mondial en matière de télévision par ADSL, avec 7,7 millions d’abonnés ; enfin, les prix sont parmi les plus bas au monde compte-tenu de la richesse des offres.

Les marchés mobiles ont eux aussi connu un développement très fort et croissant, avec l’explosion récente du trafic de données rendue possible grâce au déploiement de réseaux de troisième génération, à la disponibilité de terminaux adaptés aux nouveaux usages et à la mise en place d’offres d’abondance attrayantes pour le consommateur. Sur ce dernier point, il convient néanmoins de préciser que les opérateurs ont une obligation morale de garantir au consommateur de disposer des moyens de maîtriser sa dépense. Si cette obligation morale n’est pas remplie par les opérateurs, l’Autorité n’hésitera pas à proposer qu’elle soit inscrite dans le droit positif.

L’action de l’Autorité dans ce secteur, qui repose sur la régulation mais également sur une politique d’attribution des ressources rares que sont les fréquences hertziennes, vise, là encore, à stimuler le marché mobile grâce à une concurrence équilibrée.

C’est dans ce contexte que l’Autorité, soutenue par de nombreux spécialistes du secteur, a été amenée à proposer, depuis plusieurs années maintenant, l’attribution d’une 4ème licence de téléphonie mobile de 3ème génération. Le gouvernement, favorable à cette attribution, a lancé la procédure début août 2009. Comme vous le savez, un seul dossier a été déposé et jugé recevable. Nous aurions préféré davantage de candidats, mais cela démontre en tout cas que le prix de la licence n’a pas été bradé comme je l’entends parfois… L’ARCEP mène en ce moment l’instruction au fond de ce dossier. Elle examine notamment avec attention les engagements souscrits par le candidat. La décision interviendra d’ici à la fin de l’année.

L’entrée d’un 4ème opérateur sur le marché vise à renforcer la concurrence au bénéfice du consommateur : les prix en France sont en effet dans le haut de la moyenne européenne et favorisent plutôt les gros consommateurs. Un nouvel entrant ne devrait pas, en revanche, déstabiliser le marché mobile car les opérateurs en place sont solides : compte tenu de sa taille, le nouvel entrant serait en effet sans doute le premier à disparaître en cas de véritable guerre des prix ! Enfin, il va de soi que l’ARCEP sera particulièrement vigilante, si elle attribue la licence, sur le strict respect par le nouvel opérateur des engagements qu’il aura pris.

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2) La régulation des marchés concurrentiels

Mais, et c’est le deuxième point que je voudrais aborder, la légitimité de la régulation économique ne se limite pas aux seuls marchés anciennement monopolistiques. Je plaide depuis longtemps (j’ai ainsi commis un long article sur ce sujet dans les Echos en février 2000) pour un Etat régulateur actif dans tous les domaines de l’économie. L’action de l’Etat ne peut en effet se limiter à veiller au respect du droit de la concurrence. La régulation est aussi nécessaire pour des marchés qui sont concurrentiels : c’est ainsi le cas du secteur bancaire ou celui des marchés financiers. Ils font aujourd’hui l’objet d’un utile retour de la régulation, dont la disparition avait été pourtant programmée par des " prophètes " et en partie mise en œuvre dans certains pays avec les conséquences désastreuses que l’on sait.

Dans le domaine des communications électroniques, alors que la régulation asymétrique a vocation à s’alléger à mesure que la situation de monopole s’estompe et que les marchés deviennent concurrentiels, des problématiques nouvelles émergent. Elles nécessitent la mise en place d’une régulation symétrique, c’est-à-dire d’un ensemble de règles qui s’appliquent identiquement à tous les acteurs. Le régulateur va être ainsi de plus en plus, non seulement un " gendarme ", mais aussi un catalyseur du développement du marché.

Je voudrais ici évoquer avec vous deux grandes problématiques auxquelles le secteur et le régulateur sont confrontés. Elles correspondent à deux enjeux d’ouverture :

  • le premier enjeu majeur, que je qualifierai d’horizontal, est bien sûr celui du développement des réseaux de très haut débit, fixe et mobile ; ce contexte nouveau nécessite de concilier des objectifs de concurrence, d’investissement et d’aménagement du territoire, et donc de réfléchir aux modalités qui permettent de garantir le déploiement de réseaux ouverts, destinés à être utilisés pendant une cinquantaine d’années ;
  • le second enjeu d’ouverture, que l’on peut qualifier de vertical, concerne les relations entre les différents acteurs de la chaîne de valeur (équipementiers, opérateurs, fournisseurs de services, producteurs de contenus) dont les stratégies auparavant distinctes, en se mêlant toujours davantage, posent des questions délicates notamment celle de la " neutralité " de l’Internet et plus généralement des réseaux de communications électroniques.

Ces deux questions sont bien sûr liées : il s’agit dans les deux cas de construire un nouvel écosystème du numérique, pérenne et innovant. Je rappellerai à cette occasion l’importance de l’économie numérique qui représente, d’après les chiffres de l’Idate, environ 115 milliards d’€ fin 2008 soit 6% du PIB en France, et plusieurs centaines de milliers d’emplois. L’investissement considérable correspondant à l’équipement numérique du territoire (cœur des réseaux, backbones, réseaux terminaux…) – que l’on peut estimer au minimum à 50 milliards d’euros pour les 10 prochaines années – renforcera, par effet de levier, la compétitivité de nos entreprises et contribuera au développement de nouveaux services innovants. Comme je le dis souvent, ce défi économique est comparable, par son ampleur et par les conséquences qu’il peut avoir sur l’économie et la société, à celui de l’équipement en chemins de fer de la fin du XIXème siècle qui a porté la croissance de la Belle époque pendant près de vingt ans. On peut donc rêver à une nouvelle " Belle époque " : celle de la société et de l’économie numériques.

L’action des pouvoirs publics, et en particulier du régulateur, est, dans ce contexte, essentielle.

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3) Détaillons le premier défi : celui de l’ouverture " horizontale " : c’est-à-dire le déploiement du très haut débit

La question de l’aménagement numérique du territoire ainsi que celle de l’ouverture et de la mutualisation des réseaux sont depuis longtemps au cœur de l’action du régulateur. Cela concerne tout d’abord les réseaux mobiles : si le partage de sites est mis en œuvre de longue date, l’Autorité conduit aujourd’hui avec les opérateurs, en application de la loi de 2008 sur la modernisation de l’économie, un travail sur la mutualisation des installations mobiles de 3ème génération qui devrait aboutir à un accord cadre entre opérateurs d’ici la fin de l’année. L’attribution des fréquences du dividende numérique pour la 4ème génération de téléphonie mobile, c’est-à-dire le très haut débit mobile, qui sera lancée au second semestre 2010, pose quant à elle de nouvelles questions : compte-tenu de la faible quantité de fréquences disponibles, les modalités d’attribution en cours d’élaboration par l’ARCEP devront permettre un accès du plus grand nombre d’opérateurs à la bande 800 MHz tout en préservant une dynamique concurrentielle favorable à l’innovation.

La problématique du déploiement de réseaux ouverts se pose toutefois avec encore plus d’acuité en matière de très haut débit fixe. Le déploiement d’une nouvelle boucle locale en fibre optique doit permettre l’accès progressif du plus grand nombre à des débits quasi-illimités. Le dynamisme du marché français du haut débit et la volonté des principaux opérateurs d’investir créent un contexte favorable. Il s’agit maintenant de déclencher ce nouveau cycle d’investissement.

Pour autant, le déploiement de ces nouveaux réseaux ne doit pas conduire à un affaiblissement de la concurrence et encore moins à une remonopolisation de la boucle locale. Il s’agit dans ce contexte de s’assurer que la partie terminale des réseaux de fibre optique, qui forme un goulot d’étranglement potentiel, soit ouverte et neutre technologiquement, tout en préservant l’incitation à l’investissement et la logique de concurrence par les infrastructures, gage d’innovation là où elle est possible. Cela nécessite de fixer ou de rappeler ex ante un corpus minimal de règles du jeu, afin de donner de la visibilité aux acteurs comme ils le demandent.

C’est ainsi que la loi de modernisation de l’économie d’août 2008 a prévu un accès effectif des opérateurs tiers au réseau desservant les utilisateurs, notamment au réseau déployé à l’intérieur de la propriété privée, afin de minimiser et de coordonner les travaux tout en s’assurant que chaque propriétaire ou locataire puisse librement choisir son opérateur de communications électroniques.

La loi a confié à l’ARCEP le soin de préciser les modalités de mise en œuvre de ce " principe de mutualisation " et notamment de fixer les cas où le point de mutualisation peut se trouver dans la propriété privée. A cet effet, vous le savez, l’Autorité a conduit de nombreux travaux d’étude et d’expérimentation, depuis l’automne 2008. Ces travaux se sont concentrés dans un premier temps sur une zone dite " très dense ", dont les caractéristiques de rentabilité permettent le déploiement de réseaux capillaires de plusieurs opérateurs jusqu’aux pieds des immeubles ou à proximité. Après la publication d’orientations en avril dernier, après de nombreuses consultations, après enfin les avis favorables, notamment de l’Autorité de la concurrence et de la Commission européenne, le projet de cadre juridique de l’ARCEP devrait être adopté puis entrer en vigueur, avant la fin de l’année. Si des divergences ont pu exister initialement, les principaux opérateurs se sont désormais ralliés à ce projet de cadre juridique. Je rappelle que ce projet prévoit, dans un souci de neutralité technologique vis-à-vis des deux principales architectures envisageables, la possibilité pour les opérateurs tiers de demander à un opérateur d'immeuble, à condition que cette demande soit formulée préalablement à l’équipement de l’immeuble et qu’elle donne lieu à un préfinancement, soit la pose de fibres surnuméraires, soit l’installation d’un dispositif de brassage à proximité du point de mutualisation. Dans le mois suivant l’entrée en vigueur de ce cadre juridique, les opérateurs devront publier leurs offres d’accès : le top départ du déploiement de la fibre sera ainsi donné dans quelques semaines.

L’ARCEP travaille par ailleurs avec l’ensemble des pouvoirs publics (Parlement, gouvernement, collectivités territoriales) et les opérateurs pour définir les modalités du déploiement de la fibre optique sur le reste du territoire, c’est-à-dire dans les zones moins denses ou peu denses. Il s’agira dans ces zones de déployer un réseau mutualisé sur sa partie horizontale, réseau qui devra être ouvert de façon non discriminatoire aux différents opérateurs, sous réserve d’un partage équitable des coûts.

Différents modèles sont à l’étude pour favoriser cette mutualisation, stimuler l’investissement et assurer la cohérence des initiatives publiques et privées. En particulier, sont examinées, dans le cadre du grand emprunt, l’opportunité et les modalités d’attribution de financements publics. Le Président de la République sera amené à présenter prochainement un ambitieux plan d’ensemble à ce sujet.

Ainsi, ces différents travaux permettront d’aboutir dès 2010 à un cadre clair pour le déploiement de la fibre optique sur l’ensemble du territoire. Par ailleurs, un programme raisonnable de montée en débit des réseaux existants, qu’ils soient en cuivre ou en câble coaxial, doit permettre d’accompagner le déploiement des réseaux en fibre optique.

Il me paraît essentiel de souligner que ces déploiements devront être lancés parallèlement et non successivement sur l’ensemble du territoire. En effet, si nos concitoyens peuvent comprendre que tout le monde n’ait pas accès au très haut débit immédiatement et en même temps, ils ne sont pas prêts à admettre un étalement excessif dans le temps qui créerait une inacceptable fracture numérique.

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4) Deuxième défi, vertical, celui de la régulation de la chaîne de valeur

La réussite du déploiement à long terme des réseaux de très haut débit pose la question du modèle économique sous-jacent, qui est fréquemment soulevée par les opérateurs et les utilisateurs. En effet, pas de réseaux sans contenus, et vice versa : le déploiement du très haut débit rend possible l’explosion de nouveaux usages, dont certains ne peuvent même pas être imaginés aujourd’hui ; à l’inverse, l’existence de contenus attractifs stimule l’appétence des consommateurs pour le très haut débit et favorise le déploiement des réseaux. Dans ce contexte, se pose naturellement la question du partage de la valeur et du financement des réseaux entre les différents maillons de la chaîne de valeur.

On note tout d’abord, comme je le soulignais au début de mon intervention, une évolution, depuis quelques années déjà, des stratégies des acteurs. Ils cherchent à se positionner sur la chaîne de valeur en sortant de leur rôle traditionnel : ainsi les équipementiers développent des plateformes de services ; les fournisseurs de services développent des systèmes d’exploitation pour terminaux mobiles ; enfin, certains opérateurs de télécoms investissent dans les contenus.

Ces stratégies d’ouverture se traduisent notamment par des politiques d’exclusivité qui ne sont pas condamnables en soi, mais posent des questions concurrentielles. L’ARCEP a été amenée à rendre plusieurs avis sur ces sujets. L’Autorité de la concurrence a, par son avis du 7 juillet 2009, posé le cadre et les limites de ces mécanismes d’exclusivités.

Au-delà des questions liées aux stratégies mises en œuvre par les acteurs, se pose le sujet plus général des relations entre les différents maillons de la chaîne, notamment entre contenus et contenants. Cette problématique rejoint alors celle de la neutralité de l’Internet, et plus généralement de la neutralité des réseaux, qui doit être abordée sous trois aspects : déontologique, technique, et économique.

Le premier aspect envisage la neutralité sous l’angle du degré d’ingérence des opérateurs de réseaux ou de la puissance publique dans la nature des contenus, par exemple en cas d’illicéité de ces derniers. Le deuxième aspect envisage la neutralité sous l’angle du degré d’admissibilité de certaines pratiques de gestion des flux de trafic (donnant, par exemple, la priorité à tel ou tel service). Le troisième aspect, enfin, considère la neutralité sous l’angle du partage de la valeur entre opérateurs de réseaux et fournisseurs de contenus, ainsi que de leurs contributions respectives au financement des réseaux.

Ces trois aspects sont en réalité les éléments d’une même chaîne causale. Au commencement, on trouve la montée des débits nécessaires pour les usages d’Internet. Elle exige, sous peine de congestion, un effort considérable d’investissement dans les réseaux. Le financement de ces investissements soulève alors la question de la participation financière des fournisseurs de contenus au déploiement des réseaux de nouvelle génération, c’est-à-dire de la fibre optique : c’est l’aspect économique de la neutralité.

Cette participation financière ne peut être conçue que comme la contrepartie des coûts que les acteurs du contenu et leurs clients font supporter aux opérateurs des réseaux d’accès. Or la maîtrise de ces coûts, c’est-à-dire la réduction de la congestion à court terme et la gestion optimisée des flux de trafic en régime permanent, conduit les opérateurs à moduler la qualité de service et à établir des priorités de trafic : c’est l’aspect technique de la neutralité, étroitement lié à l’aspect économique.

Enfin, certaines de ces pratiques de gestion du trafic sur les réseaux d’accès sont relativement indépendantes de l’origine, du type et de la destination des contenus ; d’autres le sont moins ou pas du tout : on touche là à l’aspect déontologique de la neutralité.

Du point de vue de la régulation, ceci signifie que la définition puis l’encadrement d’une neutralité " acceptable " doit prendre la chaîne causale " par les deux bouts " : du côté aval de la chaîne, fixer les limites au-delà desquelles la neutralité des réseaux vis-à-vis des contenus ne serait plus respectée ; et, du côté amont, établir des règles devant être observées par les opérateurs en matière de gestion du trafic et de qualité de service. Je voudrais rappeler à cet égard que la première des obligations d’un opérateur de télécom est de délivrer un service qui fonctionne à un tarif compréhensible et raisonnable pour l’utilisateur.

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Ce débat sur la neutralité de l’Internet, apparu aux Etats-Unis, prend comme vous le savez, de plus en plus d’ampleur en France. Dans ce contexte, et au moment où les compétences des régulateurs nationaux devraient être renforcées après l’adoption et la transposition du Paquet Télécom, l’ARCEP a décidé d’engager une réflexion sur ce sujet important et multiforme. Cette réflexion s’appuiera sur deux principes essentiels du droit des communications électroniques : la non-discrimination (c’est-à-dire le fait qu’un opérateur de réseau ne puisse favoriser indûment certains contenus, notamment les siens s’il est intégré verticalement et s’il utilise le même réseau que les autres éditeurs de contenu) et la transparence, notamment vis-à-vis du consommateur qui conduit à informer ce dernier dans le cas où des règles de gestion de trafic sont mises en œuvre.

La réflexion de l’ARCEP est engagée sur ce sujet depuis septembre. Début 2010, l’Autorité organisera une seconde phase de travaux, cette fois-ci publique, sur la base notamment d’une concertation avec les acteurs du secteur, et un colloque sur la neutralité se tiendra au printemps 2010. L’ARCEP devrait, dans la foulée, être en mesure de soumettre à consultation des orientations puis de publier des lignes directrices au début de l’été 2010.

Nous allons ainsi participer activement aux différents débats nationaux, européens et internationaux sur la neutralité. La table ronde qui va avoir lieu dans quelques minutes participe à la réflexion mondiale sur ce sujet.

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En conclusion de mon propos, je voudrais vous dire que l’ARCEP entend jouer un rôle essentiel pour trouver des réponses efficaces à ces problématiques passionnantes et pour veiller à ce que les modifications des équilibres stratégiques et économiques qui sont en cours se fassent au bénéfice des consommateurs et des citoyens et non à leurs dépends.



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