République Française

Membre du BEREC

Langues Français English

17 janvier 2008

Audition de Paul Champsaur, Président de l’ARCEP, par la Commission du dividende numérique du Parlement, le 17 janvier 2008 

Monsieur le Président, mesdames et messieurs les parlementaires, mesdames et messieurs.

Je tiens d’abord à remercier la Commission parlementaire du dividende numérique pour l’organisation de cette audition. C’est pour moi l’occasion de vous présenter l’analyse de l’ARCEP, sur cette question essentielle qu’est le dividende numérique, puis, avec mes collègues, de répondre au mieux à vos questions.

Le spectre hertzien constitue un actif immatériel de l’Etat extrêmement précieux. Comme le rappelle le rapport de la Commission sur l’économie de l’immatériel, les revenus générés par l’utilisation du spectre sont estimés à plus de 200 milliards d’euros en Europe par an, soit près de 2% du PIB européen. L’usage de cette ressource conduit aujourd’hui à un constat de rareté, qui freine le développement de solutions technologiques sans fil innovantes sur l’ensemble du territoire. Cette situation renforce l’exigence d’une utilisation plus efficace du spectre.

1. La couverture du territoire en services de communication mobile est un enjeu majeur et nécessite des fréquences basses

La téléphonie mobile apparue au début des années 1990 est aujourd’hui un outil de communication universel et un véritable phénomène de société. La croissance de l’équipement des Français a été très rapide. Le nombre de clients aux services mobiles de deuxième génération à la technologie GSM a atteint 10 millions fin 1998 et plus de 53 millions en septembre 2007.

L’extension de la couverture des services mobiles GSM est rapidement devenue un enjeu majeur d’aménagement du territoire. Celle-ci est le résultat d’investissements importants réalisés par les opérateurs mobiles dans un contexte concurrentiel, qui a permis d’atteindre une couverture de l’ordre de 97% de la population française en une quinzaine d’années. L’achèvement de la couverture du territoire en téléphonie mobile a donné lieu au programme de couverture des zones " blanches " piloté par le Gouvernement, en liaison avec les collectivités locales, ce programme conduit à une couverture d’environ 99% de la population, et a été complété en février 2007 par un accord pour la couverture des axes de transport prioritaires d’ici la fin de la présente décennie.

Mais ce déploiement sur le territoire des services mobiles a été rendu possible avant tout parce que les fréquences nécessaires ont été mises à disposition des opérateurs. A cet égard l’emploi des fréquences à 900 MHz a joué un rôle crucial. Sans ces fréquences basses, c’est-à-dire inférieures à 1 GHz, une couverture aussi étendue n’aurait pu être atteinte. Car toutes les fréquences ne sont pas équivalentes. Les fréquences basses - c’est-à-dire inférieures à 1 GHz, souvent désignées sous l’appellation de " fréquences en or " - présentent des propriétés physiques de propagation radioélectrique bien meilleures que les fréquences hautes, qui les rendent adaptées à la réalisation d’une couverture étendue à l’extérieur comme à l’intérieur des bâtiments. Dans le cas du mobile, il aurait ainsi fallu deux à trois fois plus de sites pour assurer une couverture équivalente avec des fréquences autour de 2 GHz qu’avec des fréquences inférieures à 1 GHz.

La quantité de fréquences de la bande à 900 MHz affectée aux services mobiles fut suffisante pour le développement de la téléphonie mobile et de services d’accès à bas débit (SMS, GPRS) en zones peu denses. Mais elle s’avéra rapidement trop réduite en zones denses pour assurer l’acheminement du trafic et le maintien de la qualité de service. Il fallut donc trouver des bandes de fréquences supplémentaires. Si des bandes inférieures à 1 GHz avaient été disponibles, il va de soi que les réseaux mobiles auraient été intégralement déployés dans ces fréquences, y compris en zones denses, pour assurer notamment une meilleure pénétration dans les bâtiments. Toutefois, ces bandes basses étaient occupées pour des raisons historiques dans tous les pays par d’autres usages, principalement la radiodiffusion et les réseaux des forces armées. Pour cette raison, seules des disponibilités dans des bandes sans cesse plus élevées purent être identifiées : d’abord dans la bande 1800 MHz pour le GSM, puis dans la bande 2,1 GHz pour la 3G.

L’évolution en cours vers l’accès mobile à haut et très haut débit mobile renouvelle la question de la couverture du territoire et des fréquences nécessaires.

Cette évolution a été initiée par l’introduction à partir des années 2000 de services multimédia sur les réseaux de deuxième génération (2G), à travers les fonctionnalités dites GPRS puis Edge. Si l’on considère les débits de quelques dizaines de kbit/s offerts en GPRS à plus d’une centaine de kbit/s en EDGE, les services de données mobiles sont aujourd’hui disponibles avec une couverture du territoire très étendue et proche de celle de la voix.

Mais c’est le déploiement des réseaux mobiles de troisième génération à la norme UMTS qui a ouvert la voie à des accès mobiles à des débits élevés. Les opérateurs mobiles ont lors de l’attribution des licences au début de ces années 2000 souscrit des engagements de déploiement importants repris comme obligations dans leurs licences. Ces engagements portent sur la mise en œuvre de services 3G à des débits de 384 kbit/s sur une couverture analogue à celle atteinte en 2G. Ces débits ont été fondés sur les performances des technologies mises au point pour répondre au développement anticipé du marché. Ils tenaient compte des possibilités permises à la fois par les fréquences attribuées dans la bande haute à 2,1 GHz, spécifiquement dédiée pour la construction des réseaux 3G, et par la réutilisation future des fréquences basses à 900 MHz actuellement exploitées par le GSM.

Le développement de la couverture UMTS subit un décalage de l’ordre d’une trentaine de mois par rapport aux calendriers initialement envisagés, en raison notamment de retards industriels constatés dans toute l’Europe au début des années 2000. Mais celui-ci a commencé à décoller à partir de l’ouverture commerciale en vraie grandeur des services mobiles de troisième génération à la fin 2004. A ce jour, sur la base de déploiements effectués dans la bande 2,1 GHz, SFR atteint 70% de la population à la fin 2007et Orange atteindra un taux équivalent avant fin 2008. Bouygues Telecom quant à lui vient de déployer un réseau avec une couverture de 20% de la population. La poursuite des déploiements au delà sera facilitée par la réutilisation prochaine de la bande 900 MHz par la 3G.

Alors même que l’UMTS a pris son essor, grâce à des offres attractives fondées en particulier sur des contenus audio et vidéo qui ont progressivement rencontré une demande des consommateurs, la mutation vers des débits sans cesse croissants s’accélère. Si les premiers services mobiles 3G permettaient de disposer d’un accès mobile à internet à un débit de 384 kbit/s, l’introduction de services à la norme UMTS/HSDPA, dits 3G+, permet désormais d’atteindre des débits allant jusqu’à 1,8 voire 3,6 Mbit/s en zones denses, c’est-à-dire analogues à ceux disponibles sur l’entrée de gamme ADSL. Dès à présent, les développements technologiques permettent d’entrevoir la perspective d’un accès mobile à des débits plus élevés dans les prochaines années, de l’ordre d’une à plusieurs dizaines de Mbit/s sur le territoire ; la quatrième génération vise des débits de plus d’une centaine de Mbit/s au moins en zones denses pour la deuxième moitié de la prochaine décennie.

Cette évolution, rendue possible par les progrès de la technologie, s’appuie sur l’emploi de canalisations de plus en plus larges : là où le GSM utilisait des canaux de 200 kHz pour des services à bas débit, l’UMTS utilise des porteuses de 5 MHz, et les technologies de la prochaine décennie offriront les débits attendus grâce à des canalisations de 10 à 20 MHz.

Cette montée en débit s’accompagne de l’introduction d’offres donnant au consommateur un accès illimité aux services. Si ces offres d’abondance ont d’abord porté sur la voix et les SMS, une étape importante a été franchie à la fin de l’année 2007 concernant l’internet mobile à destination du grand public. Le développement de l’illimité est de nature à stimuler la consommation et à générer une croissance importante du trafic. A cet égard, les acteurs indiquent qu’au cours des prochaines années sont attendus, pour la voix, un doublement tous les six ans du trafic, et pour l’accès à l’internet mobile, une hausse de 50% par an correspondant à une multiplication comprise entre 6 et 10 du trafic sur cinq ans.

L’évolution des modes de consommation est facilitée par l’introduction qui commence dès aujourd’hui, de terminaux mobiles de plus en plus diversifiés compris entre le téléphone, le baladeur audio ou vidéo, et l’ordinateur, et adaptés aux différents usages de l’internet à haut débit mobile.

C’est donc à la lumière de l’évolution en cours vers l’accès à haut et très haut débit mobile de la prochaine décennie qu’il convient de se projeter. Pour éclairer cette évolution et les besoins en fréquences qu’elle implique, l’ARCEP a organisé une consultation publique à l’été 2007, dont la synthèse et l’ensemble des contributions ont été publiées le 7 novembre 2007. Un rapport a également été demandé à la Commission consultative des radiocommunications (CCR), rendu public le 15 octobre 2007.

Il ressort de ces documents que les services de communications électroniques mobiles vont sans aucun doute connaitre la même évolution que celle des services fixes, c’est-à-dire une transition accélérée vers le haut débit. Le très haut débit mobile et nomade va naturellement s’inscrire dans le prolongement des offres Internet fixe, pour assurer au consommateur la continuité de l’accès à ses services Internet, en dehors de son domicile ou de son entreprise. Une explosion du marché, comparable à celle observée sur le marché du haut débit fixe, est prévisible. Les technologies permettant d’offrir, à l’horizon de quelques années, des performances en adéquation avec les attentes du marché, sont déjà annoncées.

En outre, les technologies à haut débit sans fil ont un rôle important à jouer pour réduire les inégalités entre territoires déjà existantes et susceptibles de se renforcer encore avec l’évolution des réseaux fixes vers le très haut débit. Les réseaux mobiles à couverture étendue seront d’autant plus à même de contribuer à la réduction de ces inégalités en usage statique, que la demande évolue vers un accès à haut débit disponible partout dans les mêmes conditions de confort que l’accès à haut débit filaire.

Cette nouvelle étape dans le développement numérique de notre pays est capitale sur les plans économique, culturel et sociétal. C’est pourquoi la couverture du territoire en accès à haut et très haut débit mobile est un enjeu politique majeur pour permettre à tous les Français d’accéder à l’internet à haut débit.

La consultation publique et le rapport de la CCR ont montré qu’une couverture de l’ensemble du territoire en services mobiles à 10 Mbit/s à l’horizon de 2015 est un objectif réaliste. Mais sa faisabilité est conditionnée à la mise à disposition suffisamment tôt de nécessaires fréquences basses additionnelles, c’est-à-dire inférieures à 1 GHz. Il n’existe pas d’alternative techniquement et économiquement viable, ni d’ailleurs acceptable en terme d’insertion des antennes dans le paysage. En effet, la couverture des zones peu denses en bandes hautes n’est pas réalisable. Et la bande à 900 MHz, qui ne comprend au total que 2 fois 35 MHz, est structurellement trop étroite pour pouvoir accueillir les évolutions technologiques de la prochaine décennie et leurs canalisations très larges qui seules rendront possibles les hauts débits.

2. L’opportunité historique du dividende numérique pour la couverture du territoire en très haut débit mobile

La France doit se fixer l’objectif d’une couverture de l’ensemble du territoire en très haut débit mobile au cours de la prochaine décennie. Pour ce faire, l’affectation aux services mobiles d’une part raisonnable du dividende numérique libéré par le passage de la télévision hertzienne de l’analogique au numérique représente une opportunité historique. Il n’y aura pas de deuxième chance avant longtemps.

La télévision hertzienne utilise en effet historiquement des fréquences comprises entre 470 et 830 MHz. Or, à définition comparable, la diffusion d’une chaîne en numérique nécessite environ six fois moins de ressources qu’une chaîne transmise en mode analogique. La numérisation de l’offre audiovisuelle permettra donc de dégager, dans les bandes actuellement utilisées pour la diffusion analogique hertzienne, des ressources pour de nouveaux services. Les fréquences ainsi libérées, constituent le " dividende numérique ".

Au-delà de l’enrichissement de l’offre de télévision numérique terrestre, la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur a déjà réservé une partie du dividende numérique pour la mise en œuvre des services de télévision mobile personnelle, des chaînes dites " bonus " et des services de télévision en haute définition. Il y a lieu maintenant de déterminer à quels services sera attribué ce qui reste du dividende numérique. En France, en application de l’article 2 de la loi du 5 mars 2007, l’affectation de cette sous-bande sera décidée par le Premier Ministre après consultation de la Commission du dividende numérique. Le débat est ouvert. Son issue sera structurante pour les années à venir.

En complément de la synthèse et des contributions à la consultation publique de l’ARCEP ainsi que du rapport de la CCR rendus publics afin d’éclairer le débat, vous trouverez dans la dernière Lettre de l’Autorité, que vous avez reçue, un dossier complet sur le sujet et le point de vue d’un grand nombre d’acteurs

La question du dividende numérique s’inscrit dans un cadre international déterminé par les enjeux d’harmonisation et d’utilisation aux frontières des fréquences. Le 16 novembre 2007, la conférence mondiale des radiocommunications – la CMR - a franchi une première étape décisive. Elle a ouvert la possibilité qu’une partie de la bande UHF soit utilisée par les services de communications mobiles, en identifiant à cet effet la sous-bande 790-862 MHz pour la région Europe, Afrique et Moyen-Orient. Cette sous-bande relève du dividende numérique mais n’en constitue qu’une partie très minoritaire.

Cette décision comporte certaines limites. D’abord, la quantité de spectre identifiée pour l’Europe est de 72 MHz, ce qui est faible au regard des besoins de 150 MHz évalués par le secteur des communications électroniques à travers le rapport de la Commission consultative des radiocommunications du 15 octobre 2007 et les contributions à la consultation publique de l’ARCEP.

La quantité de spectre identifiée pour les services de communication électronique en Europe est en retrait par rapport à celle identifiée dans d’autres régions du monde : la sous-bande identifiée en Amérique et dans certains pays d’Asie - comprenant notamment la Chine, le Japon, la Corée et l’Inde - va de 698 à 806 MHz, soit une quantité de 108 MHz, en complément des fréquences 806 à 862 MHz déjà identifiée pour le service mobile. D’autant qu’en France une partie de ce spectre est actuellement utilisée par des applications militaires.

En outre, la décision de la conférence mondiale des radiocommunications a un caractère non contraignant. Pour lui donner une portée effective, il faut une harmonisation européenne et, a minima, des négociations bilatérales de " coordination aux frontières " entre pays voisins.

Toutefois, malgré ses limites, cette décision est essentielle. Elle lève une hypothèque et permet désormais d’ouvrir des perspectives crédibles au développement pour tous et partout du haut débit mobile. Pour que ces perspectives deviennent réalité, il faut maintenant qu’elles soient suivies par d’autres décisions, tout aussi capitales et urgentes, permettant de les prendre en compte dans le schéma d’utilisation des fréquences à l’extinction de l’analogique.

3. Le schéma d’utilisation des fréquences à l’extinction de l’analogique

Il convient de s’assurer que le schéma national d’arrêt de la diffusion analogique et de basculement vers le numérique inclut bien l’utilisation de cette sous-bande par les services mobiles sur l’ensemble du territoire. Ce schéma, appelé à être soumis à l’approbation du Premier Ministre en application de la loi du 5 mars 2007, est actuellement en cours de préparation et donne lieu à une consultation publique par le Conseil supérieur de l’audiovisuel.

Cette consultation publique est fondée sur un plan d’utilisation des fréquences à l’extinction de l’analogique qui comprend 7 multiplex. Celui-ci, issu de la Conférence régionale de la radiodiffusion qui s’est tenue à Genève en 2006, ne répond ni aux demandes de multiplex additionnels pour des services audiovisuels, ni aux demandes de mise en œuvre de la sous-bande pour des services de télécommunications, exprimées dans le cadre de la consultation publique de l’ARCEP. A cet égard, les accords de Genève de 2006 prévoient que le plan de fréquences peut être modifié par des accords bilatéraux pour obtenir des ressources supplémentaires. Pour cela des négociations doivent être engagées par l’ANFr avec les pays voisins.

Il serait logique que les modalités d’extinction de l’analogique et de basculement vers le numérique soient établies en tenant compte d’un plan cible d’affectation des fréquences défini préalablement pour satisfaire les besoins à l’extinction de l’analogique, c’est-à-dire incluant le schéma d’affectation du dividende numérique. En effet, à défaut, le prendre en compte en cours de route impliquerait l’engagement d’un deuxième chantier de basculement, entraînant un nombre de réaménagements de fréquences potentiellement considérable et coûteux.

Si la définition complète du plan cible d’utilisation des fréquences à l’extinction de l’analogique s’avérait prématurée il serait au moins important que, comme dans les autres pays, soit décidée sans attendre la préservation de la sous-bande 790-862 MHz.

Cela serait indispensable pour que des services mobiles puissent être un jour mis en œuvre. Cela ne remettrait pas en cause la capacité actuelle et future des services audiovisuels dans la bande UHF.

Effectivement, si elle est prise en compte dès le départ, la protection de la sous-bande au bénéfice éventuel des services mobiles n’affectera que peu le processus de transition de l’analogique vers le numérique, ainsi que l’a montré l’étude remise par l’Agence nationale des fréquences au Comité stratégique pour le numérique le 8 août dernier. En revanche, si la sous-bande identifiée par la CMR n’est pas intégrée dans le schéma national d’arrêt de la diffusion de l’analogique et de basculement vers le numérique, les processus techniques engagés risquent de créer rapidement une situation de fait accompli, et donc de préjuger de l’issue du débat démocratique sur l’emploi des fréquences libérées avant qu’il ait pu avoir lieu, au détriment de l’aménagement numérique à haut et très haut débit des territoires.

En outre, il convient de souligner que la radiodiffusion entre seulement à hauteur de 40 MHz en recouvrement avec la sous-bande 790-862 MHz. Elle utilise en effet la bande de 470 à 830 MHz, les fréquences de 830-862 MHz étant attribuées au Ministère de la défense pour le système Félin, à l’exception de certaines assignations dérogatoires pour la radiodiffusion. Il convient de souligner qu’en ce qui concerne le système du Ministère de la Défense, des travaux sont actuellement menés par l’ANFr et le Ministère pour évaluer des scénarios de migration vers des bandes plus élevées et des technologies proches de systèmes existants, dont le coût raisonnable aurait vocation à être assumé par les opérateurs mobiles qui accéderaient à la sous-bande.

Une optimisation de la planification de la bande UHF permettrait, tout en affectant la sous-bande de fréquences aux services mobiles, d’augmenter largement le nombre de multiplexes disponibles pour la radiodiffusion, ainsi que l’ont souligné les contributions à la consultation publique. TDF a notamment indiqué dans sa contribution qu’une optimisation de la planification de la bande UHF permettrait de déployer 12 multiplex de TNT à l’échelle nationale et 2 multiplex de télévision mobile à la norme DVB-H sur les principales villes, tout en libérant certains canaux pour des services de télécommunications.

En tout état de cause, il est urgent de permettre à l’ANFR d’engager des négociations avec les pays voisins sur l’utilisation des fréquences aux frontières. Ces nouvelles négociations sur le dispositif cible à l’extinction de l’analogique sont de toute manière nécessaires afin de répondre aux besoins de la radiodiffusion, qu’une sous-bande soit ou non mise en œuvre. Elles sont à entamer " le plus rapidement possible " selon les propres termes des recommandations du rapport de l’ANFR, afin que les adaptations nécessaires à la mise en œuvre coordonnée d’une sous-bande avec nos pays voisins puissent être prises en compte dans le plan d’extinction.

Un mandat incluant l’objectif de préservation de la sous-bande doit donc être donné au plus tôt à l’ANFR . Cela revient à dire que les accords réciproques doivent interdire que les pays voisins installent au voisinage des frontières des émetteurs de très forte puissance, par exemple de type TNT, dans cette bande des fréquences, afin d’éviter des interférences de nature à empêcher la mise en œuvre ultérieure sur le territoire français d’applications de moyenne puissance de type mobile.

Pour conclure, l’utilisation du dividende numérique représente des enjeux primordiaux, sur les plans économiques, industriels, sociaux et culturels, qui seront structurants pour les années à venir. Comme l’a déjà montré l’histoire du GSM, qui est une réussite mondiale d’origine européenne, les fréquences constituent le premier outil de politique industrielle dans le secteur des communications sans fil. Le dividende numérique est une occasion exceptionnelle pour le développement de ce secteur et l’aménagement numérique du territoire, qui ne se représentera pas avant des décennies. Il appartient maintenant au Parlement et aux autorités politiques de se saisir de ce dossier et de décider.

Des décisions doivent être prises le plus rapidement possibles en 2008, pour acter l’affectation aux services mobiles de la sous-bande 790-862 MHz à l’extinction de l’analogique. Elles donneront le signal dont notre industrie a besoin pour engager les actions de développement des équipements dans un contexte de compétition mondiale.

Enfin, j’ajouterai que l’ensemble de cette démarche est cohérente avec les travaux européens qui vont être menés suite au résultat de la Conférence mondiale des radiocommunications. Elle est parfaitement en accord avec la communication du 13 novembre 2007 de la Commission européenne au Parlement et au Conseil européens sur le dividende numérique. La Commission européenne a en effet invité les Etats-membres de l’Union européenne à coopérer entre eux et avec elle-même, afin de mettre en œuvre une organisation commune de la bande UHF facilitant l’introduction ultérieure de nouveaux services mobiles.

Merci de votre attention.



Les autres discours

Année

Thème

Mots-clés

Valider