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Multimédiaville / Bordeaux – 27 septembre 2001 / Intervention de M. Jean-Michel HUBERT, président de l’Autorité de régulation des télécommunications 

Mesdames, Messieurs,

2001 restera sans doute une année charnière dans l’histoire des technologies de l’information, dans notre pays comme dans le reste du monde :

  • Des évolutions significatives se sont manifestées : inquiétude persistante des marchés financiers, ralentissement général de la croissance mondiale, même si ce secteur d’activité reste toutefois plus dynamique que l’ensemble de l’économie.
  • Des événements majeurs ont eu lieu : attribution des licences UMTS, lancement de la mise en œuvre du dégroupage.
  • Des orientations nouvelles ont été données : la négociation, à Bruxelles, du nouveau cadre européen des télécoms touche à son terme ; le dispositif législatif encadrant l’intervention des collectivités territoriales a été simplifié ; le comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire a lancé un nouveau programme pour la couverture du territoire.

Au milieu de ces évolutions multiples et complexes, quel est le rôle, que sont les objectifs du régulateur ? Comment doit-il s’adapter au regard des enjeux de ses missions prioritaires. C’est pour répondre à ces questions que je souhaite vous présenter ici, à Multimédiaville, ma perception des changements en cours.

Or, deux questions parmi d’autres, au cœur du développement des technologies de l’information et de la communication, me paraissent intéresser aujourd’hui votre assemblée : la progression du marché et les objectifs d’aménagement du territoire. C’est donc autour de ces deux thèmes que j’articulerai mon propos.

I. L’essor des technologies de l’information repose d’abord sur le développement d’un marché

Le marché : c’est bien sur sa croissance et sur sa diversification que repose l’essor des technologie de l’information, dans notre pays comme partout en Europe.

1. L’objectif : la satisfaction du consommateur

Le processus de libéralisation se fonde sur la conviction que la concurrence n’est pas une fin en soi. La régulation doit s’exercer au bénéfice du consommateur, et ce n’est pas un vain mot.

Pour que le marché devienne une réalité, il faut que le consommateur comprenne l’offre qui lui est proposée et y adhère ; il faut qu’il reconnaisse le service offert comme la réponse appropriée au besoin qu’il exprime.

Si le GSM a été le succès que l’on sait, c’est que le consommateur a compris ce qu’on lui offrait : la diversité par la mobilité et la crédibilité des annonces tarifaires.

A contrario, il faut reconnaître que si le WAP ne s’est pas développé comme prévu l’an dernier, c’est que le consommateur n’a ni compris, ni accepté ce qu’on lui offrait.

De même, le calendrier très ambitieux fixé par l’Union européenne à la fin de l’année 1998 pour l’introduction de l’UMTS n’a pas suffisamment tenu compte du rythme de maturation du marché, de sa préparation technologique et de la formation d’une demande solvable. On s’est aperçu en 2001 qu’il va falloir quelques années supplémentaires à ce marché pour se former effectivement.

Ainsi, pour qu’une politique publique soit pertinente et efficace dans ce domaine, elle doit avant tout s’attacher à tenir compte des conditions de satisfaction du consommateur. C’est la condition de la réussite au service de l’intérêt collectif.

2. La méthode

La concurrence dans les télécommunications résulte d’un processus européen définitivement engagé en 1993 et pleinement effectif depuis le 1er janvier 1998.

La France s’est résolument impliquée dans cette démarche commune depuis l’origine. Prolongeant et amplifiant un processus interne d’évolution engagé dès le début des années 1990, la loi de 1996 a établi les conditions d’une application efficace des principes européens.

Aujourd’hui, la conduite du processus demeure, en France, pleinement en phase avec le mouvement européen. Le marché tient le cap de la concurrence, même si elle est assurément plus tendue qu’à l’origine, et notre pays se situe en position favorable dans le concert européen.

Parmi les multiples approches de la régulation observées à travers l’Europe, celle du régulateur français peut sembler moins spectaculaire que d’autres ; pour autant, elle est tout aussi efficace. Elle se caractérise par une méthode progressive mais régulière, soucieuse d’associer les acteurs et d’éviter les à-coups défavorables au développement du marché.

Chaque marché évolue en effet à un rythme qui lui est propre et qui est déterminé en grande partie par le temps nécessaire à la rencontre d’une offre et d’une demande.

Pour un régulateur, il est essentiel de respecter la capacité d’adaptation du marché et de trouver l’équilibre entre l’impulsion qu’il doit donner pour insuffler un dynamisme nécessaire et le maintien d’une concurrence durable, garante d’un développement continu.

3. Le bilan

Cette efficacité, on peut essayer de la mesurer à travers les résultats obtenus depuis l’ouverture du marché. J’évoquerai la croissance, la baisse des prix et la diversification des offres.

  • La croissance

Dans un contexte de morosité des marchés financiers et de ralentissement général de la croissance, et malgré les désillusions actuelles, les indicateurs de l’économie des télécommunications demeurent positifs. Certes, l’Autorité n’ignore pas ni ne sous-estime la force des évolutions qui se sont produites depuis un an et qui ont obscurci les perspectives, dégradé les valorisations boursières et quelque peu sapé la confiance des acteurs du marché comme de leurs financeurs. Elle s’apprête d’ailleurs, dans les semaines à venir, à conduire un cycle d’échanges avec les diverses catégories d’acteurs et d’observateurs du marché afin de mieux évaluer la situation, les perspectives et les attentes à l’égard du régulateur et des pouvoirs publics.

Il faut garder confiance dans ce marché car les " fondamentaux " qui témoignent de sa croissance sont bons. S’ils n’atteignent pas les sommets auxquels certains ont pu croire, ils demeurent cependant suffisamment solides pour faire du secteur des télécommunications celui qui, par l’investissement et le chiffre d’affaires, apporte la plus forte contribution à la croissance.

Le marché des services de télécommunications connaît une croissance très forte en valeur (11% en 1999, 14%, en 2000).

Au premier trimestre 2001, le chiffre d’affaires de la téléphonie fixe (y compris l’accès à Internet) a progressé de 3,7% par rapport au 4ème trimestre 2000. Celui de la téléphonie mobile a progressé de 4,7%. L’ensemble " téléphonie fixe + téléphonie mobile + accès à Internet " a connu une progression identique. Ces quelques chiffres, issus de l’observatoire des marchés, semblent confirmer la croissance au début de l’année.

Pour les mobiles, la croissance du nombre d’abonnés s’est poursuivie au premier semestre 2001. C’est ce que montrent les chiffres de l’observatoire des mobiles au 30 juin. Avec une progression du nombre de clients de 3 441 400 au premier semestre, le marché a enregistré une croissance de 12 % par rapport au 31 décembre 2000, pour atteindre un taux de pénétration de 55,1% au 30 juin 2001 et plus de 33 millions de clients. Cela correspond à un rythme comparable à celui des années précédentes sur la même période.

  • Les baisses de tarifs

Voici quelques exemples pour illustrer la baisse des prix, conséquence de la concurrence :

  • Sur la base de paniers de consommation établis par l’ART, le prix des communications a baissé en 4 ans de 32 % pour les entreprises et de plus de 21 % pour les ménages. Et si au total, les baisses sur la facture moyenne n’ont été sensiblement que de 16 % et 6 %, c’est essentiellement en raison des décisions spécifiques relatives à la hausse de l’abonnement de France Télécom.
  • Au cours des deux dernières années, le prix moyen des communications longue distance a baissé de 29 %.
  • Le prix de l’accès à Internet a baissé en deux ans de moitié, pour une durée de connexion comprise entre 3 et 20 heures.
  • Enfin, deux baisses de 20 % ont été obtenues à travers l’action du régulateur sur les tarifs des appels fixe vers mobile.
  • La diversification des offres

L’ouverture de la concurrence sur les appels locaux va favoriser le développement d’offres innovantes par l’ensemble des opérateurs. En 1997, nous avions, par souci de simplicité, choisi le département pour établir la limite entre les appels locaux, acheminés par France Télécom et les appels longue distance, susceptibles d’être acheminés par un autre opérateur. Cette décision, qui répondait à une demande du marché, a été bien comprise par les consommateurs. Une décision de l’Autorité, en cours d’homologation, a pour objet d’étendre la possibilité de choisir son opérateur aux appels acheminés à l’intérieur du département, pour tenir compte de l’évolution des conditions de marché. Sa mise en œuvre, sur les bases fixées par l’Autorité, doit marquer une nouvelle étape dans le processus d’ouverture des marchés.

Je suis conscient que cette diversité, qui n’est pas la pagaille, peut être source de complexité. La lisibilité des offres et des tarifs pour le consommateur est une de mes préoccupations constantes. Mais cela ne doit pas faire oublier que les bénéfices que le consommateur a d’ores et déjà tirés de l’ouverture à la concurrence, ni a fortiori rendre nostalgique de l’époque du monopole.

II. Le développement du marché constitue le cadre de l’action publique en faveur de l’aménagement du territoire

Pour conduire l’entrée de la France dans la société de l’information, les chantiers en cours, boucle locale radio, dégroupage, UMTS, vont encore renforcer ce mouvement.

La concurrence, qui trouve son fondement dans la loi, constitue aujourd’hui le cadre, et en quelque sorte la colonne vertébrale du développement des technologies de l’information dans notre pays.

Pour autant, toutes les questions ne sont pas résolues, comme l’ont montré les débats qui ont entouré la tenue du CIADT (Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire), le 9 juillet dernier, pour ce qui touche à la couverture du territoire. En particulier, le souci légitime des pouvoirs publics d’accompagner le marché pour favoriser la généralisation des technologies de l’information sur l’ensemble du territoire s’est nettement manifesté à cette occasion, autour de deux questions centrales : la couverture mobile et les hauts débits.

La responsabilité politique en matière d’aménagement du territoire appartient au Parlement et au Gouvernement. Pour sa part, l’Autorité s’inscrit dans cette préoccupation, qui fait partie des objectifs que lui a assignés le législateur, sous l’angle de la couverture du territoire par les réseaux et services de télécommunications.

Dans cette perspective, je réaffirme aujourd’hui ma conviction qu’il appartient d’abord aux opérateurs, donc au marché, de déployer des réseaux de télécommunications pour assurer la couverture du territoire.

C’est vrai pour le réseau fixe ; et de fait la France bénéficie aujourd’hui d’un des meilleurs réseaux maillés au monde. C’est également le cas pour les mobiles ; les trois opérateurs ont jusqu’à présent rempli leurs obligations de couverture de la population, avec même une certaine avance sur le calendrier prévu par leur licence.

Mais il faut aller plus loin, pour éviter la formation d’une société de l’information à deux vitesses. C’est ce qui peut justifier l’engagement d’une action publique, nécessairement complémentaire de celles des acteurs du marché.

C’est pourquoi je souhaite à cet instant revenir sur les conditions de mise en œuvre de cet objectif.

1. Le rôle des collectivités territoriales

Dans le prolongement de l’article L. 1511-6 du code général des collectivité territoriales, récemment modifié par la loi, le CIADT a confié à ces dernières un rôle important dans le dispositif de couverture du territoire par les réseaux de télécommunications.

Je tiens d’abord à rappeler que l’Autorité a été, avec les associations d’élus, l’une des premières, et pendant un temps la seule, à se prononcer en faveur de la solution favorable à l’intervention des collectivités territoriales qui a été récemment retenue par le législateur. Peut-être certains d’entre vous se souviennent-ils de mes dernières interventions à Multimédiaville. En 1998 à Reims, en 1999 à Lyon et en 2000 à Clermont-Ferrand, j’ai constamment plaidé pour une intervention circonscrite et efficace des collectivités territoriales.

Je me réjouis donc que les collectivités bénéficient aujourd’hui d’un cadre clair et simple, reposant essentiellement sur deux principes :

  • Les collectivités ne peuvent être opérateurs ;
  • Elles ont vocation à intervenir en favorisant par des investissements d’infrastructures sur leur territoire le développement de l’activité d’une pluralité d’opérateurs.

Je considère pour ma part, conformément à la lettre et à l’esprit de ce texte, que les collectivités doivent bénéficier de la souplesse nécessaire pour intervenir si elles le souhaitent, afin de jouer ce rôle d’impulsion, qui n’a sans doute pas vocation à être pérenne. Il va de soi que cette faculté d’intervention, aujourd’hui reconnue clairement par la loi, doit s’appuyer sur une analyse préalable très solide des besoins réels qu’expriment les particuliers et les entreprises sur les territoires concernés.

C’est en ce sens que je comprends les orientations définies par le Gouvernement au cours du dernier CIADT, ainsi que les deux objectifs retenus à cette occasion : la couverture mobile et les hauts débits.

2. Le téléphone mobile

La couverture mobile est une question essentielle pour les citoyens et les consommateurs, car le téléphone mobile est devenu en quelques années un élément de leur mode de vie, un besoin universel.

Je ne voudrais pas aborder la question de la couverture mobile sans évoquer le sujet de la table ronde précédente, les effets, potentiels ou réel, des ondes radioélectriques sur la santé. Je m’associe naturellement à ces préoccupations, parfaitement légitimes s’agissant de la santé de nos concitoyens. Je comprends également la préoccupation relative à l’environnement.

J’ajoute qu’en l’absence à ce jour de données concluantes qui puissent permettre d’affirmer l’existence de risque sérieux, comme cela ressort du rapport ZMIROU, la démarche de vigilance et de précaution qui s’impose ne doit pas conduire à des initiatives susceptibles de paralyser le déploiement maîtrisé des infrastructures et des antennes. Si une telle évolution se produisait, qui ne me paraît pas imposée par l’état actuel des connaissances, elle serait contradictoire avec le souci légitime des élus et des pouvoirs publics d’améliorer la couverture, et avec les attentes des consommateurs en matière de renforcement de la qualité des communications.

Le Gouvernement a évalué à 1,4 milliards de francs le coût des investissements nécessaires pour compléter la couverture du territoire, en utilisant l’itinérance locale. 400 millions de francs seront pris en charge par les opérateurs et 500 millions seront attribués, sous forme de crédits d’Etat et sur une base paritaire, aux collectivités qui souhaiteront investir dans la construction de stations de base. La contribution des collectivités pourrait donc s’élever, dans un premier temps, à un montant total de 500 millions de francs.

L’Autorité a, depuis le début de l’année, fait des propositions et pris des initiatives pour éclairer ce débat, en recommandant la solution finalement retenue par le Gouvernement, à savoir l’itinérance locale, de préférence au partage des infrastructures passives, plus coûteux, et en suggérant la réorientation des contributions des opérateurs mobiles au fonds de service universel fixe vers la couverture GSM du territoire.

L’Autorité a également rendu publics, début juillet, les résultats d’une première enquête destinée à mesurer la couverture effective du territoire, et non pas de la population, par chacun des trois réseaux mobiles. Compte tenu de ses moyens financiers, elle a concentré l’étude sur quarante cantons choisis à partir d’un échantillonnage assez représentatif de l’image moyenne de la France. C’est là une démarche inédite, qui a permis la mise au point d’une méthodologie innovante, reposant sur deux catégories de tests :

  • des mesures de niveau de champ, c’est-à-dire de puissance du signal radioélectrique perçu pour chaque réseau en un point donné ;
  • l’établissement de communications réelles, permettant de faire apparaître une correspondance entre le niveau de champ et la probabilité de pouvoir effectivement appeler depuis son mobile.

700 mesures de niveau de champ ont été réalisées par canton et par opérateur, soit au total 84 000 mesures.

Compte tenu du nombre de cantons retenu, les résultats de cette enquête ne permettent certes pas de tirer des conclusions définitives pour l’ensemble du territoire français. Ils font toutefois apparaître des écarts importants entre les cantons et, sur un canton donné, entre les opérateurs. C’est ainsi que sur les 40 cantons, pour 25 d’entre eux au moins un opérateur couvre plus de 90% du canton et pour 10 d’entre eux au moins un opérateur n’atteint pas 60% du canton.

Cette enquête va être très prochainement complétée par une nouvelle série de tests, sur 60 autres cantons. Notre souhait est d’étendre très largement cette démarche, afin de disposer, d’une appréciation beaucoup plus précise de la couverture effective du territoire, canton par canton.

Cette méthodologie et l’expertise de l’Autorité sont à la disposition des pouvoirs publics – Gouvernement, Parlement et collectivités territoriales – afin d’établir, d’ici la fin de l’année, une photographie détaillée du territoire restant à couvrir. Cette photographie est nécessaire pour pouvoir mettre en œuvre en toute connaissance de cause les orientations définies lors du CIADT. Elles permettront d’éclairer les choix locaux, mais aussi d’étayer les arbitrages délicats qui ne manqueront pas de se présenter pour définir les rôles respectifs des trois opérateurs selon les zones et mettre en œuvre le processus d’itinérance.

Mais cette ambition ne pourra s’accomplir sans vous, je veux dire sans les collectivités territoriales et leurs élus. D’abord parce qu’en tant que maire, conseiller municipal, conseiller général ou conseiller régional, vous exercez des responsabilités d’aménagement local ; il est donc naturel et légitime que vous puissiez être associés directement à cette démarche ; ensuite parce que ce travail de mesure représente un coût, de l’ordre de 7 000 à 8 000 F par canton, que l’Autorité ne pourra assumer seule. C’est pourquoi je proposerai aux collectivités qui le souhaitent, et notamment aux départements, la mise en place très rapide de partenariats avec l’Autorité pour réaliser de nouvelles enquêtes de terrain.

Ces partenariats pourront prendre la forme de conventions permettant aux collectivités de maîtriser la définition et la mise en œuvre des enquêtes effectuées sur leur territoire par les prestataires de leur choix, tout en bénéficiant de l’expertise méthodologique de l’Autorité.

3. Les hauts débits

S’agissant des hauts débit, je rappelle que plusieurs technologies, développées par les opérateurs, contribuent déjà à leur développement sur le territoire français :

  • Les services d’accès à Internet se développent effectivement sur les réseaux câblés depuis plusieurs années. Les difficultés liées au partage de responsabilités institué par le plan câble semblent aujourd’hui derrière nous, et la croissance du nombre d’abonnés est désormais bien réelle.
  • La boucle locale radio se déploie sur les régions métropolitaines et dans les DOM. C’est une solution alternative adoptée pour le couple voix et données à haut débit, elle est potentiellement féconde pour la couverture du tissu de villes moyennes que compte notre pays. Je rappelle que nous avions veillé, dans l’appel à candidatures, à ce que les opérateurs retenus s’engagent à couvrir les villes moyennes. La France est un des rares pays développés où la BLR connaît un véritable démarrage, malgré le retournement de conjoncture défavorable qui a touché l’ensemble du secteur au moment même où l’Autorité venait de conclure la procédure de sélection.
  • Sur le dégroupage, des avancées ont été obtenues depuis la publication du décret, voici un an. Des salles de cohabitation sont déjà disponibles et utilisées par les opérateurs entrants, notamment en région parisienne. Mais cela ne saurait suffire : il ne faut pas que le dégroupage reste un phénomène cantonné à Paris et à la petite couronne, et il faut donc créer les conditions de l’extension progressive à tout le territoire de cette nouvelle marge de choix pour le consommateur.

L’Autorité va être particulièrement vigilante dans les mois, voir les semaines à venir, sur la base d’un tableau de bord périodiquement et contradictoirement établi, et elle n’hésitera pas à utiliser, s’il le faut, tous les moyens dont elle dispose pour proscrire d’éventuelles dérives, éviter un quelconque enlisement du processus et veiller à la mise en œuvre effective, dans la lettre et dans l’esprit, de l’actuelle offre de référence de France Télécom. Et sur la base de ces évaluations, elle envisagera en tant que de besoin les évolutions du dispositif qui pourraient s’avérer nécessaires et justifiées. Qu’il soit bien clair que la finalité de ce projet assurément complexe demeure le développement de l’offre ADSL, sur une base effectivement concurrentielle, et non plus quasiment monopolistique comme c’est actuellement le cas.

Toutes ces solutions sont complémentaires. Aucune d’entre elles ne permettra vraisemblablement à elle seule de couvrir l’ensemble du territoire en services à haut débit, mais chacune d’elles s’adresse à des clientèles différentes en termes géographiques comme en terme de cible commerciale. C’est cette complémentarité qui va permettre la généralisation des hauts débits.

Oui, cela prend du temps, pour des raisons techniques, financières et commerciales. Et ce temps nécessaire concerne aussi bien la formation d’une offre satisfaisante que celle d’une demande solvable.

L’objectif d’aménagement du territoire justifie donc des solutions complémentaires, fondées sur des interventions publiques, pour faciliter l’accès du plus grand nombre aux nouvelles technologies. Il ne s’agit pas de substituer l’action publique à la concurrence, mais bien de la compléter et de l’accompagner.

Dans cet esprit, le dispositif proposé par le CIADT repose sur deux mesures complémentaires :

  • des mesures d’accompagnement par la Caisse des dépôts et consignations, des projets d’investissement des collectivités ;
  • le recours aux infrastructures du Réseau de Transport d’Electricité (RTE) pour le déploiement de fibres optiques sur la partie " réseau intermédiaire ", entre le réseau de desserte le les réseaux longue distance.

L’utilisation du RTE pour couvrir les liaisons intra-régionales peut apporter une contribution à la couverture du territoire par les réseaux à haut débit. Les orientations du CIADT requièrent un examen des modalités techniques et juridiques de cette solution. L’Autorité y prend toute sa part, en liaison avec le Gouvernement et la Commission de régulation de l’électricité.

D’ores et déjà, une série de contacts a commencé à jeter les bases d’une concertation entre les principaux acteurs nationaux appelés à participer à cette démarche. Des contacts plus particuliers sont amorcés avec RTE et la Caisse des dépôts et consignations pour veiller à la complémentarité et à la cohérence qu’appellent le fonctionnement et l’architecture d’un réseau nécessairement homogène.

Conclusion

Quelques remarques pour conclure :

L’action du régulateur se situe au carrefour de deux missions complémentaires :

  • la mise en œuvre d’une politique publique, telle qu’elle est définie par les lois et règlements
  • la nécessaire contribution qu’il doit apporter au fonctionnement régulier du marché

Cette synthèse délicate ne passe pas simplement par des solutions décrétées ; elle suppose une approche concertée, fondée sur une connaissance approfondie de cette réalité complexe et parfois difficile à apprécier que représente le marché.

J’espère vous avoir convaincu de ma volonté de poursuivre cette mission difficile aussi longtemps que cela sera nécessaire.

S’agissant de l’action des collectivités territoriales, nous avons mis en œuvre, avec Roger Chinaud, puis avec Jacques Douffiagues, une démarche de concertation, qui vise à vous aider dans l’exercice de votre mission et ne revêt aucun caractère contraignant. Elle s’inscrit dans une volonté d’ouverture qu’il appartient à vos initiatives de concrétiser.

Cette conception, si elle est partagée, conduira naturellement à une relation confiante et par là même fructueuse entre vous et l’Autorité. Je m’en réjouis par avance.

Je vous remercie de votre attention.



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