République Française

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28 novembre 2006

Intervention de Paul Champsaur, Président de l'ARCEP lors du colloque "Convergence numérique, convergence juridique" organisé par le Conseil d'Etat, le 28 novembre 2006 

Mesdames et Messieurs,

Je vous remercie de me recevoir dans le cadre de ce colloque. J’y suis très sensible et c’est sans hésiter que j’ai répondu favorablement à l’invitation de votre Président, Jean-Marc SAUVE et de votre Rapporteur général adjoint, Bernard PIGNEROL.

Sans être un spécialiste des questions juridiques contrairement à la plupart d’entre vous, je vais tenter de vous donner ma compréhension des impacts éventuels que la convergence numérique pourrait avoir en termes juridiques et institutionnels.

Le concept de convergence est multiforme. J’en retiendrai la définition suivante. La convergence est la capacité de différentes plateformes à transporter des services similaires. Auparavant il y avait une correspondance stricte entre le service et le réseau support : voix sur le réseau téléphonique commuté, télévision sur le câble ou le réseau de diffusion hertzienne et le satellite. La numérisation et le protocole Internet ont tout changé. Les réseaux de télécommunications et le câble sont devenus capables de distribuer tout type de contenu : voix, données, images. Cette généralisation des techniques numériques pour la production des contenus (texte, image, son) ainsi que pour le transport et la distribution de l’information sur les réseaux est un changement majeur pour l’ensemble des acteurs, porteur certes d’incertitudes liées aux nouveaux modèles économiques à construire, mais surtout porteur de progrès.

Ensuite, et avant d’examiner les impacts institutionnels et juridiques de la convergence numérique, il me semble utile d’insister sur le fait que si ce phénomène de convergence est depuis très longtemps évoqué, il est désormais bel et bien une réalité.

Les offres innovantes dans les faits : bref état des lieux

La France possède aujourd’hui un secteur du haut débit très dynamique comportant de nombreux services innovants qui bénéficient aux consommateurs.

Ainsi, on a vu apparaître les offres de TV sur les réseaux filaires. La France se caractérise par un remarquable succès du haut débit avec au 30 juin 2006, 11 millions d’abonnements à Internet haut débit, dont 10,5 millions d’accès DSL, ce qui constitue pour le DSL une croissance de plus de 40 % en un an.

Grâce au dégroupage de la boucle locale en cuivre, les opérateurs alternatifs relient désormais les foyers en utilisant leurs propres infrastructures de collecte, ce qui induit non seulement une baisse des prix de détail, mais surtout une diversification et un enrichissement des services proposés aux clients finals, notamment avec l’apparition du " triple play " (Internet, téléphone et télévision) dès 2004.

A cet égard, la télévision par ADSL connaît un réel essor et le nombre d’abonnés ne cesse de croître. Aujourd’hui, la plupart des fournisseurs d’accès à Internet (France Télécom, Free, Neuf Cegetel, Telecom Italia France, Club-Internet, AOL, Télé 2….) commercialisent des offres comprenant, outre l’accès à Internet, la téléphonie illimitée, et l’accès à un bouquet de chaînes distribué en propre ainsi que l’accès à un ou plusieurs bouquets de télévision payante distribués par le Groupe Canal+ ou TPS.

De quelques milliers de lignes en 2004, on dénombre aujourd’hui près d’1,5 millions d’abonnés recevant une offre de télévision par ADSL, dont environ un tiers sont abonnés aux bouquets de télévision payante de Canal+ et TPS ou à des options payantes. Il est important de signaler qu’en flux, l’ADSL constitue désormais le principal vecteur de croissance de la télévision payante. Enfin, à ce jour, les offres de télévision par ADSL sont accessibles à un peu plus de 40 % de la population.

De même, l’appétence de nos concitoyens pour les usages multimédia sur les mobiles est avérée. D’ici la fin de l’année, il y aura plus de 4 millions d’abonnés 3G, qui en moyenne consomment plus de 40 minutes de télévision par mois. L’ARCEP, dans son observatoire trimestriel des marchés constate une croissance continue des usages et des revenus des services multimédias sur les mobiles (+ 76% en un an).

A terme, la fourniture de services audiovisuels en mode radiodiffusé, très probablement via la norme DVB-H, devrait largement contribuer à l’essor de ces services.

Enfin, apparaissent également les offres de convergence fixe-mobile encore dénommés " quadruple play ". Plusieurs acteurs ont dernièrement lancé ou annoncé le lancement de ce type d’offres.

Si ces offres innovantes se fondent sur une évolution d’ordre technologique, elles ont toutefois été favorisées par un cadre réglementaire flexible et adapté.

La convergence numérique et ses impacts en termes institutionnels et juridiques.

Quelques remarques sur le cadre actuel. Le cadre actuellement en vigueur est déjà le fruit d’une réflexion sur la convergence.

Il est en effet issu des directives européennes " communications électroniques " adoptées en 2002 qui découlent directement du Livre vert de la Commission publié en 1999 et relatif à " la convergence des secteurs de télécommunications, des médias et des technologies de l’informations et les implications pour la réglementation ".

Et effectivement, ces différentes directives ont fait en sorte de permettre ou d’accompagner le phénomène de convergence. Elles ont été fidèlement transposées par la loi n°2004-669 du 9 juillet 2004 et plusieurs décrets d’application ; la transposition s’étant achevée mi 2005.

Pour prendre en compte la convergence, le cadre a en particulier posé le principe de la neutralité technologique.

Si avant le passage au tout numérique, il n’y avait pas lieu de séparer la régulation du contenu et du réseau support de diffusion, tel n’est désormais plus le cas. Il convenait donc de prendre en compte la substituabilité entre réseaux, c’est-à-dire la concurrence entre les services que ceux-ci permettent d’offrir. Pour ce faire, le cadre a imposé le principe de neutralité technologique : des réseaux différents doivent être régulés selon la même logique, indépendamment de l’information véhiculée.

Pour prendre en compte cette innovation également en termes institutionnels, le législateur français a par la loi du 9 juillet 2004 clairement séparé les fonctions de régulation des réseaux confiées à l’ARCEP, de la régulation des services de contenus audiovisuels, confiée au CSA, établissant ainsi un nouveau partage des rôles entre le CSA et l’ARCEP. Le CSA régule les contenus audiovisuels quels que soient les supports de diffusion ; l’ARCEP est en charge de la régulation des réseaux quels que soient les contenus véhiculés. La culture et les objectifs de régulation assignés à ces deux organismes sont profondément différents. L’ARCEP est un régulateur économique et concurrentiel, le CSA est un régulateur " protecteur des libertés publiques et du lien social ", selon la classification proposée par le rapport de l’Office parlementaire de l’évaluation de la législation.

La régulation des réseaux de diffusion audiovisuelle et celle des réseaux câblés relèvent désormais de la responsabilité de l’ARCEP. Les câblo opérateurs n’ont pas tardé à tirer les conséquences de ce changement.

Toutefois, si ce principe a été bien intégré pour les réseaux filaires, il connaît aujourd’hui des limites en ce qui concerne les réseaux hertziens.

En effet, la loi de juillet 2004 n’a pas abordé en tant que telle la question d’une gestion rénovée du spectre hertzien civil, conséquence de la numérisation. A titre d’exemple, on sait quelles difficultés et incertitudes a rencontrées dans notre pays la définition des conditions dans lesquelles pourrait être offert commercialement le service de télévision sur téléphone mobile. Or, la substitution complète de la diffusion numérique à la diffusion analogique, qui devrait avoir lieu d’ici 2011, va libérer une quantité significative de fréquences, encore appelé " dividende numérique ".

L’émergence de ce dividende constitue une opportunité historique pour le développement de nouveaux services sans fil. Il offre la possibilité d’une réallocation du spectre radioélectrique actuellement utilisé pour la diffusion télévisuelle et d’une gestion plus économique de cette ressource rare. La numérisation des contenus rend caduque la spécialisation ancienne et stable, voire rigide, du spectre radioélectrique en fonction des services. L’adoption d’un système plus flexible et plus incitatif à une utilisation efficace du spectre des fréquences constitue un enjeu majeur pour notre pays à la fois économique et sociétal. C’est pourquoi le Président de la République a installé, le 4 mai dernier, le Comité stratégique pour le numérique, présidé par le Premier ministre.

Cette dernière remarque m’amène tout naturellement à évoquer avec vous la révision du cadre réglementaire lancée au niveau européen.

Les directives de 2002 avaient prévu que la Commission européenne examinerait en 2006 le fonctionnement du nouveau cadre et son adéquation aux évolutions constatées dans l’intervalle. La Commission est en train de tirer les enseignements des consultations qu’elle a menées et auxquelles l’ARCEP a contribué au sein du Groupe des régulateurs européens. La Commission devrait être en mesure de proposer au Parlement et au Conseil de nouvelles directives au début de l’année 2007, lesquelles entreraient en vigueur dès 2009.

Comme exposé précédemment le cadre actuel est fondé et flexible ; il permet déjà le développement des offres convergentes. Toutefois, afin d’accompagner ces évolutions, d’inciter toujours plus à l’innovation et permettre l’essor de nouveaux usages liés notamment au développement du très haut débit ou à la convergence fixe-mobile, le cadre pourrait être amélioré sur certains points comme les analyses de marché.

Aujourd’hui les régulateurs de l’Union européenne doivent procéder à des analyses de marché concurrentielles afin de déterminer si, sur les marchés pertinents prédéfinis par la Commission européenne dans une recommandation de février 2003, un ou des opérateurs disposent d’une influence significative, justifiant que leur soient imposées des obligations sectorielles spécifiques.

Or, la convergence numérique pose la question des liens croissants entre des marchés autrefois bien distincts. Pour exemple, je vous citerai aujourd’hui le cas des marchés de la téléphonie fixe et de la téléphonie mobile qui sont des marchés différents selon la définition donnée par la Commission européenne. Or des opérateurs proposent ou préparent des offres combinant téléphonie fixe et téléphonie mobile. Le cadre actuel de la régulation ne s’oppose pas à ce que ces évolutions technologiques et commerciales soit correctement prises en compte. Par contre, la mise en œuvre du cadre à travers les textes d’application de la Commission (lignes directrices et recommandation) et la conduite des analyses de marché par les régulateurs devront être adaptées. Cela suppose une collaboration constructive entre la Commission et les régulateurs de façon à lier les analyses des marchés qui devraient l’être à l’avenir.

L’un des enjeux essentiels de cette révision concerne la réforme de la gestion du spectre radioélectrique : comment mieux gérer et valoriser le spectre pour favoriser le développement de l’économie.

La Commission européenne dans ses différentes communications sur le sujet a insisté sur la nécessité d’adopter une approche plus libéralisée et plus flexible de la gestion des ressources en fréquences (neutralité technologique, neutralité des services, autorisation générale…), en phase avec le fonctionnement économique du marché (généralisation des mécanismes de marché), et davantage coordonnée au niveau européen.

Cette réflexion européenne affectera sans aucun doute les modalités de gestion du spectre telles que pratiquées aujourd’hui en France. Pour accompagner, le moment venu, ces évolutions européennes et, si possible, s’y préparer, il importe donc de mener une réflexion approfondie visant à mettre en place une régulation plus économique de la ressource spectrale, ce qui impliquera également que soit trouvé un nouvel équilibre entre cette nouvelle approche et les objectifs liés à " l’exception culturelle " de l’audiovisuel.

D’un point de vue institutionnel, il n’est pas aisé, à ce stade, de savoir précisément quelles seront les éventuelles conséquences provoquées par cette révision du cadre européen en matière de fréquences. Sans chercher à être exhaustif, j’entrevois d’ores et déjà deux possibilités.

Première possibilité : la Commission arrive à faire adopter ses propositions en l’état. Ceci implique une mise en concurrence des secteurs audiovisuels et télécoms, en posant le principe d'une attribution des fréquences neutre à l'égard des services proposés sur ces fréquences. Une telle évolution aura des conséquences en termes institutionnels, au niveau français mais également européen. En effet, la banalisation de la gestion et de l’attribution des fréquences supprimera la spécificité du régime des fréquences allouées aujourd’hui au secteur audiovisuel, et posera donc en France la question d’un éventuel rapprochement des institutions en charge de la gestion des fréquences civiles (ANFR,CSA,ARCEP). Par ailleurs, dans la mesure où l’usage des fréquences sera harmonisé au niveau européen, ne conviendrait-il pas de prévoir également des modalités d’attribution, le cas échant par enchères, au niveau européen avec ce que cela implique en termes de perception des redevances et de compétences ?

Seconde possibilité : il ne peut être exclu que les textes adoptés iront in fine moins loin que ce que propose aujourd’hui la Commission. Une des options envisageable est la définition par les institutions européennes d’un dividende numérique européen, utilisé pour des services innovants convergents, et qui serait soumis à une gestion économique et concurrentielle de type " télécoms ". Contrairement à la précédente, cette option ne devrait pas justifier de réforme du schéma institutionnel existant ; seul un déplacement de frontières entre les fréquences aujourd’hui allouées à l’audiovisuel et celles allouées aux télécoms devrait en effet être nécessaire. En particulier la gestion des fréquences exclusivement allouées aux services audiovisuels n’aurait pas à être modifiée.

Enfin, je terminerai sur ce point en insistant sur l’importance dans ce domaine plus encore que dans les autres, d’une politique européenne de moyen et long terme. L’Europe est dotée d’une puissante industrie d’équipements de télécommunications. Cette industrie continuera à se développer à condition de pouvoir servir le marché européen unifié et se préparer à ses besoins futurs. En effet le marché européen a une taille suffisante pour que l’Europe soit en mesure de définir des normes et standards qui puissent peser voire s’imposer sur la scène mondiale. Le remarquable succès du GSM puis le succès qui se confirme de l’UMTS en sont l’illustration. Ceci suppose une politique d’harmonisation européenne du spectre radioélectrique favorisant les innovations technologiques en garantissant que celles-ci puissent tenter leur chance à l’échelle du marché européen.

Je vous remercie.



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