République Française

Membre du BEREC

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10 octobre 2007

Audition de Paul Champsaur, Président de l’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes (ARCEP), devant la Commission des affaires économiques de l’Assemblée Nationale, le 10 octobre 2007 

Monsieur le Président,

Mesdames et messieurs les députés,

Mesdames et messieurs,

L’ARCEP et moi-même sommes très honorés de l’invitation à cette audition devant votre Commission et j’essaierai avec mes collègues de répondre à vos questions sur les deux secteurs dont le Parlement a confié la régulation à l’ARCEP, le secteur des communications électroniques et, plus récemment, le secteur postal.

Si vous le permettez, je commencerai par un état des lieux du marché des communications électroniques, avant d’aborder plus directement deux sujets d’actualité, le projet de révision de la directive postale et le dividende numérique.

Depuis la création de l’Autorité en 1997, il y a dix ans, le marché des communications électroniques a profondément évolué. Avec le recul, l’ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications a été un grand succès dans l’Union européenne et en France en particulier. Trois facteurs ont été déterminants dans cette réussite :

Tout d’abord, le foisonnement technologique, caractéristique du secteur, qui accroit les bénéfices de la concurrence pour le consommateur et rend son développement plus facile.

Ensuite, l’Union européenne a non seulement impulsé l’ouverture à la concurrence mais a aussi su l’organiser dans la durée grâce à des textes et des institutions, incluant les autorités de régulation nationale, bien conçus et adaptables.

Enfin les acteurs du secteur en France ont fait preuve de dynamisme et d’inventivité. Les nouveaux entrants ont innové et investi, seul moyen de s’implanter durablement et se trouvent au premier rang en Europe parmi leurs homologues. France Télécom s’est elle aussi inscrit dans cette dynamique de marché et a joué pleinement le jeu de l’ouverture à la concurrence. Les consommateurs français se sont distingués par leur curiosité et leur appétence pour les nouveaux services, comme la téléphonie sur accès haut débit où la France est de loin en tête des pays développés.

Un quatrième élément a également contribué à cette aventure : la régulation. Grâce à la sollicitude du Parlement qui a fidèlement transposé les directives européennes en respectant le cadre institutionnel français, grâce aux gouvernements successifs qui ont doté l’ART devenue ARCEP, des moyens nécessaires et qui ont su trouvé une bonne articulation entre leurs compétences et celles du régulateur, celui-ci a pu jouer pleinement son rôle au sein de l’Etat, au service de l’intérêt général.

L’Etat français, en expérimentant une nouvelle organisation par l’intermédiaire d’une régulation sectorielle indépendante a pu mieux concilier la poursuite d’objectifs légitimes mais divers dans des conditions de transparence propices à l’initiative des entreprises. Cela vaut pour l’Etat central mais aussi pour les collectivités territoriales, qui ont compris que l’ouverture à la concurrence entraînait des opportunités et des risques pour leurs territoires. Elles ont, dans le cadre des pouvoir d’intervention accrus que le Parlement leur a confié, instauré un dialogue constructif avec l’ARCEP au sein du Comité des Réseaux d’Initiative Publique, pour mieux articuler leur souci d’aménagement du territoire avec la recherche d’attractivité directement lié au degré de concurrence présent sur leur territoires. Elles ont contribué de façon décisive à l’extension géographique du dégroupage et leur rôle sera certainement tout aussi déterminant pour le développement à venir du très haut débit.

Après ce propos liminaire, je souhaite revenir plus en détail sur l’évolution des marchés et de leur régulation.

Le marché final des communications électroniques représente aujourd’hui un chiffre d’affaires de 41 milliards d’euros par an, dont 32 milliards pour la téléphonie fixe, la téléphonie mobile et Internet, soit 2,3% du PIB français.

La diffusion d’Internet dans les foyers français a été remarquable et son taux de pénétration continue de progresser régulièrement. Au 1er juillet 2007, on comptait plus de 14 millions d’accès haut débit, soit une croissance d’encore 28% sur un an. Ce développement, essentiellement réalisé au travers des technologies ADSL sur paire de cuivre téléphonique, est la résultante d’une régulation déterminée mais pragmatique du dégroupage, qui a encouragé l’innovation et l’investissement dans les infrastructures, du dynamisme d’opérateurs comme Free (groupe Iliad) et Neuf Cégétel, et enfin du professionnalisme de France Télécom qui a joué le jeu et s’est inscrite dans cette nouvelle dynamique de marché. Aujourd’hui, ce sont principalement les réseaux créés à l'initiative des collectivités locales ainsi que l'offre de raccordement passif " Liaison fibre optique " (offre LFO) de France Télécom, permettant aux opérateurs alternatifs de raccorder de nouveaux répartiteurs afin de les dégrouper, qui soutiennent la croissance des zones dégroupées. L’Autorité estime qu’environ la moitié des nouveaux NRA dégroupés l’ont été grâce aux projets de collectivités ces 12 derniers mois, représentant près du tiers des nouvelles lignes desservies. Au 30 juin 2007, 2364 répartiteurs étaient dégroupés par les opérateurs alternatifs, leur permettant de desservir en dégroupage près de 64% de la population. A cette même date, 12 915 NRA (Nœuds de Raccordement d’Abonnés, sièges des répartiteurs) étaient équipés en DSL par France Télécom, soit la totalité des centraux téléphoniques historiques ainsi que plusieurs centaines de NRA HD (NRA Haut Débit), installés plus récemment par France Télécom pour mieux desservir les nouvelles zones résidentielles et les zones d’activité. Le dégroupage poursuit son extension à un rythme d’environ 100 nouveaux NRA dégroupés par mois, ce qui représente de l’ordre de 200 000 ménages et entreprises nouvellement desservis par mois. Un objectif de couverture de 70 à 75% de la population en 2008 semble atteignable.

En matière de téléphonie mobile, le parc s’accroît régulièrement, à un rythme annuel de 7 à 8%, et atteint au 1er juillet 2007 52,5 millions d’abonnés, soit 83% de la population. Du côté du volume de minutes de téléphonie consommées, on constate une accélération : il a progressé de 15% en 2006, contre 10% en 2005. L’ARCEP a réduit de façon importante les tarifs de gros des terminaisons d’appel voix et SMS. Entre 2002 et 2007, les niveaux de la terminaison d’appel vocale auront en effet été divisés par 3, induisant pour le consommateur une baisse du prix des appels fixe vers mobile de l’ordre de 50 %. L’Autorité a par ailleurs publié vendredi dernier sa décision de régulation de la terminaison d'appel mobile pour 2008-2010 en France métropolitaine, qui fixe une nouvelle basse des tarifs dès le 1er janvier 2008.

Après plus de 10 ans de régulation, les conditions de concurrence et la structure des marchés évoluent. Même si l’opérateur historique occupe encore une place prépondérante, avec un poids de l’ordre de 60% en valeur sur le marché de détail (fixe et mobile) dans son ensemble (ce chiffre est encore plus élevé en prenant en compte les marchés de gros), le marché s’organise aussi autour d’opérateurs alternatifs significatifs. Sur le segment du haut débit, le marché se concentre, avec une part de marché de l’ordre de 50% pour France Télécom et de l’ordre de 20% chacun pour Free et NeufCegetel, mais la taille de ces deux derniers opérateurs reste faible face à ceux contrôlant une activité mobile. Dans le secteur mobile, les trois opérateurs de réseaux mobiles, et les deux premiers en particulier, détiennent une position très forte. Les opérateurs mobiles virtuels totalisent au 1er juillet 2007 un million neuf cent mille clients, soit un peu moins de 4 % des abonnés mobiles.

Ainsi, le secteur ne fonctionne plus en référence au seul comportement de l’opérateur historique, et il devient désormais nécessaire de clarifier certaines règles applicables à l’ensemble des acteurs, indépendamment de toute puissance de marché. Dans ce cadre, la régulation devient ainsi plus symétrique, et les problématiques relatives à l’aménagement du territoire ou à la fluidité et la transparence des marchés de détail au bénéfice du consommateur prennent un poids important par rapport à la régulation concurrentielle asymétrique, s’appliquant aux seuls opérateurs puissants, qui a constitué jusqu’à présent le cœur de la régulation. Il s’agit d’augmenter la fluidité des marchés, d’améliorer les processus techniques, de veiller à l’interopérabilité des services, de garantir une information pertinente, pour que le consommateur soit à même de faire jouer la concurrence dans les meilleures conditions, et pour que les collectivités locales soient éclairées dans leur action.

L’Autorité a ainsi été amenée à proposer au ministre en charge des communications électroniques plusieurs décisions d’ordre réglementaire, adoptées sur le fondement de l’article L. 36-6 du CPCE qui lui octroie un pouvoir réglementaire dérivé. C’est via ce dispositif qu’elle a pu faire avancer cette année les dossiers concernant par exemple la portabilité des numéros, la cession des listes d’annuaire ou les services à valeur ajoutée.

Cette évolution de la régulation nécessite que les relations de l’ARCEP avec les associations de consommateurs trouvent un cadre plus permanent. C’est pourquoi j’ai annoncé cet été la création d’un " Comité des Consommateurs ", qui sera un lieu d’échanges entre l’ARCEP et les associations de consommateurs, dans les deux sens, sur les questions liées aux communications électroniques dans le cadre des attributions de l’ARCEP et de ses activités de régulation. Afin de préparer au mieux le lancement de ce nouveau comité, l’ARCEP rencontre actuellement les associations de consommateurs

En matière de couverture du territoire et de résorption des zones blanches du haut débit, l’ARCEP a poursuivi ses efforts, avec l’ensemble des acteurs.

Tous les répartiteurs de France Telecom sont aujourd’hui équipés en DSL, ce qui signifie que 98 % de la population peut recevoir le haut débit. Des disparités géographiques subsistent cependant, puisqu’il reste environ 2% de lignes trop longues non éligibles à l’ADSL, et que les offres sont plus riches (en termes de débits et de services proposés : TV sur ADSL, VoD…) dans les zones dégroupées, L’ARCEP travaille activement pour permettre de réduire ces zones blanches du haut débit :

- avec France Telecom, qui a notamment annoncé un programme de transformation, en zone peu dense, de sous-répartiteurs en répartiteur, dénommé NRA Zone d’Ombre et qui propose une offre de gros permettant aux opérateurs alternatifs d’opérer aussi ce type de déploiement ;

- en suivant attentivement les travaux engagés par les opérateurs et les collectivités ayant obtenu des fréquences pour le déploiement du Wimax, qui constitue l’un des moyens susceptibles de contribuer à la résorption des zones blanches. Comme prévu dans les licences, l’Autorité fera un premier bilan au 30 juin 2008.

En matière de couverture de la téléphonie mobile, la fin de l’année 2007 marquera un moment important avec l’achèvement du programme de couverture des " zones blanches ", qui aura permis d’apporter la téléphonie mobile dans les centre-bourgs de l’ensemble des communes où aucun des trois opérateurs mobiles n’était présent. L’Autorité a par ailleurs adopté de nouvelles dispositions visant à renforcer la transparence de l’information relative à la couverture. Les opérateurs doivent désormais publier des cartes décrivant de façon détaillée la couverture, conformes aux exigences d’échelle et de présentation fixées par l’Autorité. Ces cartes seront vérifiées par des enquêtes de terrain annuelles selon un protocole harmonisé, rendu public afin de permettre à toute personne ou collectivité qui le souhaiterait de procéder à des études sur le terrain en complément de celles à la charge des opérateurs.

Alors que le besoin de régulation symétrique se renforce, l’Autorité fait dans le même temps évoluer la régulation asymétrique et la recentre sur les goulots d’étranglement que constituent les infrastructures les réseaux d’accès et les terminaisons d’appels. Elle allège ainsi la régulation des marchés de détail et marchés de gros qui ne sont plus essentiels. A mesure que la régulation sur les marchés de gros, et en particulier les goulots d’étranglement, est mise en œuvre et devient efficace, la régulation concurrentielle doit en effet s’alléger pour laisser progressivement place à l’application du seul droit commun de la concurrence, sous la surveillance du Conseil de la concurrence. Dans ce cadre, l’Autorité s’attache à fournir au Conseil de la concurrence les outils lui permettant d’appliquer efficacement le droit commun de la concurrence. Elle a ainsi mis en place des obligations de séparation comptable plus précises que par le passé et développe différents modèles de coûts et les publie sur son site Internet. Au-delà de l’utilisation que peut en faire le Conseil, ces modèles permettent aussi aux acteurs de s’auto discipliner.

En particulier, l’ARCEP a mis fin au contrôle des tarifs de détail de la téléphonie fixe de France Télécom (sur les communications en 2006 et à l’été 2007 sur l’ensemble des offres résidentielles y compris les offres d’accès), au vu du développement des offres de gros correspondantes (sélection du transporteur et offre de Vente en Gros du Service Téléphonique VGAST). A terme rapproché, c’est l’ensemble du contrôle tarifaire sur les marchés de détail de la téléphonie fixe qui disparaitra, ce marché " historique " rejoignant ainsi les autres marchés de détail (haut débit, mobile etc…) qui n’avaient eux jamais fait l’objet d’un contrôle tarifaire par l’ARCEP.

 

Un mot sur le déploiement du très haut débit sur le marché résidentiel. La construction d’une nouvelle boucle locale filaire représente un enjeu structurant pour les opérateurs et pour notre pays. Les risques de ce projet sont à la hauteur des incertitudes financières et opérationnelles.

La mise en place d’un cadre favorisant la mutualisation du génie civil et le partage de la partie terminale des réseaux est un objectif soutenu par tous les acteurs. Il s’agit maintenant de passer du discours à l’acte. Comme pour le haut débit, où leur rôle a été déterminant dans l’extension géographique du dégroupage, les collectivités locales auront un rôle important à jouer pour créer les synergies nécessaires au déploiement du très haut débit, dans un contexte de concurrence raisonnable.

Concernant la mutualisation du génie civil, l’Autorité a mis en consultation publique à l'été une analyse de marché portant sur la situation concurrentielle des fourreaux et sur leur régulation éventuelle. Elle publiera la synthèse de cette consultation qui vient de s’achever d’ici fin Octobre. Elle a également lancé, en accord avec France Télécom, un audit sur la disponibilité du génie civil dans une dizaine de villes. D’ores et déjà, France Télécom a accepté d’engager des discussions techniques sur une offre d’accès à son génie civil, dans le cadre d’un groupe de travail multilatéral sous l’égide de l’ARCEP, qui tiendra sa première réunion ce vendredi. D’ici la fin de l'année, sur la base des travaux du Comité des réseaux d'initiative publique, des points de repères sur les moyens dont disposent les collectivités locales pour favoriser l’équipement en très haut débit de leur territoire seront publiés.

L’Autorité s’attache également à favoriser la mutualisation effective de la partie terminale des réseaux, afin d’éviter la création de micro-monopoles dans les immeubles. Elle a mis à l’été en consultation publique un document visant à préciser les principales conditions nécessaires pour permettre une mutualisation de la partie terminale dans des conditions techniques et économiques satisfaisantes. La synthèse de cette consultation sera publiée d’ici fin octobre.

Si, comme je l’espère, ces initiatives contribuent à réduire les risques économiques encourus par les opérateurs, il n’en demeure pas moins essentiel que de nouveaux services, notamment liés aux contenus audiovisuels, permettent d’augmenter leurs revenus. Si, à cet égard, des évolutions positives semblent perceptibles, en particulier au travers de nouvelles formes de consommation audiovisuelle sur Internet, les relations entre les opérateurs et les fournisseurs de contenus ne me semblent pas encore à la hauteur des enjeux.

J’en viens maintenant au projet de révision de la directive postale.

1/ Le résultat des discussions à Bruxelles

Les négociations européennes sont en voie de déboucher sur un compromis satisfaisant sur l’ouverture des marchés postaux. Ce résultat reprend – semble-t-il - les éléments qu’avait relevés la délégation pour l’Union Européenne de l’Assemblée dans son avis de septembre sur les propositions de la Commission :

Tout d’abord, l’horizon est désormais fixé pour tout le monde ; c’est 2011. Ce type de programmation est très utile pour les entreprises, car elle leur permet d’arrêter leur stratégie, et c’est un facteur de réussite collective.

Ensuite, le compromis accorde un délai appréciable. Le marché français est moins mature que d’autres marchés européens : il est de notoriété publique qu’aux Pays-Bas et en Allemagne, les opérateurs historiques ont déjà restructuré et internationalisé leurs activités pour faire face à l’ouverture complète des marchés que ces pays ont décidé de réaliser dès 2008. Dès aujourd’hui émergent des opérateurs alternatifs néerlandais et allemands qui commencent à prendre une envergure réelle, quoique sans commune mesure avec celle des Postes.

Enfin, le texte dont nous avons connaissance ne marque pas de recul sur le plan de la définition du service universel. Il ne ferme aucune piste sur son financement et laisse une marge de manœuvre importante aux Etats. Cependant, l’énumération des moyens ouverts ne constitue en rien une exemption des règles du marché intérieur et de la concurrence. Mais elle montre que les Etats sont légitimes à prendre les mesures qui s’imposent si la viabilité du service venait à être menacée.

Le projet de directive comporte une annexe sur les principes de calcul du coût net de ce service universel : on ne peut pas demander à une telle annexe de résoudre toutes les difficultés posées par l’évaluation économique du surcoût, mais ce texte constitue un symbole du sérieux de l’engagement européen à mettre en œuvre des garanties de viabilité du service universel.

Mais l’ouverture totale représente une très forte mutation des conditions de marché : il faut bien avoir conscience qu’aujourd’hui, même si un tiers du marché des envois de correspondance est ouvert à la concurrence, celle-ci est encore totalement embryonnaire, et d’ailleurs fragile : l’unique concurrent de La Poste qui tente de déployer un réseau important ne couvre encore que moins de 20% de la population.

Autant du côté de La Poste que de celui des pouvoirs publics, il convient donc de préparer l’ouverture, et cette période de transition doit être mise à profit dans ce but.

Je vais essayer de vous dire quelles sont, à notre avis, les priorités pour que l’ouverture soit une réussite.

 

II – QUE FAIRE POUR QUE L’OUVERTURE DES MARCHES SOIT UNE REUSSITE DANS NOTRE PAYS

1 – Veiller au respect des obligations de service universel

C’est un rôle que l’Autorité prend très à cœur : nous venons de publier une consultation sur la qualité de ce service : elle nous permettra de déterminer les indicateurs qui doivent être rendus publics dans un souci de bonne information des consommateurs. Nous avons relevé par exemple que les envois recommandés, qui sont à la base du fonctionnement de la justice, ne font pas encore l’objet d’une information complète sur les délais d’acheminement du service.

Nous veillons par ailleurs à ce que La Poste dispose de mesures fiables de tels indicateurs, sans mésestimer la difficulté que cela peut représenter dans une industrie de main d’œuvre où nombre de flux doivent être appréciés par la mesure statistique.

Avec l’encadrement tarifaire que nous avons arrêté pour les années 2006 à 2008, elle dispose d’une visibilité appréciable pour l’évolution de ses tarifs. Cet encadrement est le seul en Europe à prévoir une clause de sauvegarde en fonction de l’évolution des volumes postaux. Si ceux-ci devaient décliner sensiblement, créant un déficit de recette important pour l’entreprise, La Poste disposerait d’un peu plus de marge de manœuvre tarifaire. Je précise qu’à l’inverse, si le marché devait s’avérer plus porteur que prévu, une partie de l’effet d’aubaine devrait être restitué au consommateur.

2 – Sécuriser le financement du Service universel

En premier lieu, il faut tout mettre en œuvre pour que le marché s’équilibre sans qu’il soit besoin de recourir à des financements externes, ce qui est la situation optimale. La Commission et la plupart des pays de l’UE estiment que cette situation cible peut être pérennisée sur les marchés postaux développés, qui se caractérisent par de hauts volumes de courrier et un bon niveau de performance de l’opérateur chargé du service universel.

L’observation des autres Etats nous apprend que les effets de la concurrence sont progressifs, permettant à l’opérateur historique d’organiser sa réaction : ainsi, en Suède, la concurrence n’a gagné que 8,6% de part de marché en une dizaine d’années. Sous réserve que l’opérateur en place s’adapte, il n’apparaît donc pas de besoin de financement du service universel dans les premières années. D’ailleurs, aucun pays n’a mis en œuvre de tels mécanismes suite à la libéralisation ni n’envisage de le faire à brève échéance. Certes, l’Italie avait mis en place un système de financement du service universel, mais le problème italien ne découlait pas des surcoûts de ce service, mais de l’économie générale du service postal. Avec un trafic faible (environ 4 fois plus que le trafic français) et des tarifs bas en moyenne, l’activité de courrier de la poste italienne était structurellement déficitaire.

D’ici 2011, La Poste sera au bout du programme de modernisation que ses dirigeants conduisent depuis 2003 avec un courage et une maîtrise remarquable. Sa capacité à affronter les défis du marché sera considérablement renforcée.

Mais dans le même temps, il est utile de préparer un dispositif crédible de compensation pour le cas où il apparaîtrait que la charge de service universel devient inéquitable. En effet, l’expérience montre que ce type de dispositif peut fonctionner et jouer un rôle utile afin de rétablir l’équité du financement du service universel dans un contexte de concurrence.

Les mécanismes de compensation possibles sont de deux types :

Les subventions budgétaires d’abord : ce n’est pas le meilleur des vecteur de compensation, parce qu’il est difficile de les justifier au regard des aides d’Etat. De plus, ce type de mécanisme peut avoir l’inconvénient de pérenniser les inefficacités historiques.

Le fond de compensation alimenté par les opérateurs est le mécanisme en vigueur dans les télécommunications depuis plusieurs années. La loi postale institue d’ores et déjà un mécanisme similaire au profit du service universel postal. Son principe général est assez proche de celui que nous connaissons dans les télécommunications, dont il partage les principales caractéristiques : le déclenchement est subordonné à la constatation d’une situation inéquitable, et le calcul de la compensation se fait sous le contrôle du régulateur.

Il faut mettre à profit la période qui nous sépare de l’ouverture complète des marchés pour mettre en place les outils d’application : engager un débat avec les entreprises concernées, arrêter les procédures et la méthodologie de calcul.

Je crois simplement qu’il faut avoir des attentes raisonnables envers ces systèmes de compensation qui sont des mécanismes d’équité : d’une part, les fonds redistribués entre opérateurs sont limités compte tenu de la part de marché de l’opérateur historique, et d’autre part, les modalités de calcul sont en général contestées par les autres contributeurs.

3 – La préparation des entreprises à un contexte de marché entièrement nouveau

Je dois souligner à nouveau l’importance du travail réalisé par La Poste pour transformer ses organisations et dynamiser le marché. La régulation ne fonctionne efficacement que si l’opérateur historique est performant, et capable de s’adapter aux nouvelles conditions de marché. Nous avons une totale confiance en la capacité de La Poste d’atteindre les niveaux de productivité et de qualité de ses grands concurrents européens.

Mais il convient également de veiller à la préparation des autres acteurs du marché : les grands clients qui ont un rôle structurant sur la demande, les prestataires de services comme les routeurs, et le s concurrents.

Un premier constat doit être fait : les grands pays qui nous entourent et qui ont pris plus tôt la voie de la libéralisation l’ont engagée avec progressivité : je voudrai prendre trois exemples : Le Royaume-Uni a ouvert le marché des envois en nombre d’abord, avant d’opérer une libéralisation complète ; les Pays-Bas ont laissé se développer deux opérateurs concurrents sur le segment de la publicité ; l’Allemagne enfin, a autorisé dans sa loi l’offre de services à valeur ajoutée, ouvrant ainsi un niche de marché qui a permis à la concurrence de s’implanter.

La délégation pour l’Union européenne de l’Assemblée a fait état de l’idée de procéder à une ouverture limitée du marché, dans la période précédent la disparition totale du monopole. Cela pourrait se réaliser en libéralisant la distribution de courrier publicitaire. Cette mesure d’ampleur financière modeste (moins de 15% du marché actuellement sous monopole) mérite d’être étudiée car la publicité constitue traditionnellement le segment par lequel les opérateurs alternatifs entrent sur le marché postal.

Dans les trois années qui viennent, l’ARCEP fera tout son possible pour que le service universel, les entreprises et les clients puissent tirer le meilleur profit de l’ouverture des marchés.

Je terminerai par la question du dividende numérique

 

  1. L’attribution du dividende numérique revêt une dimension internationale et s’inscrit dans un calendrier mondial et européen contraint

L’Europe n’est pas en avance par rapport à l’Amérique et à l’Asie dans la mise au point du schéma de réaffectation du dividende numérique. Certains pays ont ainsi déjà identifié les sous-bandes libérées qui seront ouvertes aux télécommunications mobiles (notamment les Etats-Unis et le Japon…) voire ont même engagé le processus de leur allocation aux opérateurs.

Le cas des Etats-Unis est particulièrement éclairant. Le processus d’attribution d’un total de 108 MHz qui seront libérés par l’extinction de la télévision analogique a été préparé de longue date. Les enchères sur les premières fréquences eurent lieu dès le début des années 2000 et les dernières fréquences seront attribuées au tout début 2008 avec la dernière procédure d’enchères. Cette dernière procédure représente un enjeu particulièrement important pour les acteurs comme en témoignent les nombreuses annonces (Verizon, ATT Wireless (1), Google….).

L’identification de fréquences harmonisées au niveau mondial dans la bande UHF pour les services mobiles représente à cet égard un enjeu essentiel de la prochaine Conférence mondiale des radiocommunications de novembre 2007 et donne lieu à des travaux préparatoires aux négociations sur l’ensemble des continents.

Au niveau européen, les travaux sont largement engagés depuis 2006, après la Conférence régionale des radiocommunications du printemps 2006.

Je ne citerai que les travaux techniques visant à l’identification d’une sous-bande harmonisée au niveau européen menés par la Conférence européenne des postes et télécommunications (CEPT). Ces travaux ont aboutit en juillet 2007 à l’identification d’une sous-bande harmonisée d’au moins 64 MHz pour les services mobiles.

A cet égard, un certain nombre de pays européens ont d’ores et déjà identifié une sous-bande appelée à être libérée à l’extinction de la télévision analogique, sans préjuger cependant à son stade de son futur usage. C’est notamment le cas de la Suède et du Royaume-Uni. Il convient à cet égard de souligner que la sous-bande ne représente qu’une part du dividende numérique.

En effet, dans chaque pays, pour engager l’extinction de la télévision analogique dans le calendrier prévu, il est nécessaire d’établir le schéma cible d’utilisation des fréquences après cette extinction. Or ce schéma cible d’utilisation des fréquences par la télévision nécessite par construction de savoir quelle forme aura le dividende numérique.

Les réflexions nationales ne peuvent ignorer les développements en cours à l’échelle mondiale et européenne, qui introduisent un calendrier contraint : celui-ci est contraint par les négociations internationales (Conférence mondiale des radiocommunications de 2007, travaux en cours à la CEPT) et par la finalisation actuellement en cours dans chaque pays du schéma cible d’utilisation des fréquences à l’extinction de l’analogique.

 

2. Le cadre français a fixé les modalités de la décision d’affectation du dividende numérique qui relève du niveau politique et a permis l’engagement de travaux d’instructions préparatoires

Les travaux menés au niveau français sur le dividende numérique s’inscrivent dans le cadre prévu par la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur. Des études et consultations sont conduites sous le pilotage du Comité stratégique pour le numérique.

Dans le cadre de ses travaux sur le dividende numérique, le Comité stratégique pour le numérique a demandé la réalisation de plusieurs études. Il a en particulier demandé à l’ANFR une étude sur la mise en œuvre d’une sous-bande dans les fréquences du dividende numérique : cette étude a été remise au Comité stratégique pour le numérique le 8 août 2007.

Il a également demandé à la Direction Générale des Entreprises et à l’ARCEP de mener conjointement une étude sur les besoins et perspectives d’accès aux fréquences basses par les réseaux de communications électroniques, par courrier du 11 mai 2007.

Afin d’y répondre, la Direction Générale des Entreprises et l’ARCEP ont engagé conjointement des travaux sur les besoins d’accès au spectre pour les services de communications électroniques. Elles ont souhaité s’appuyer sur une vision commune élaborée par les acteurs du secteur. C’est dans ce contexte que deux démarches complémentaires ont été engagées, l’une s’appuyant sur la Commission consultative des radiocommunications, l’autre sur une consultation publique.

D’une part, la Direction Générale des Entreprises et l’ARCEP ont ainsi demandé à la Commission consultative des radiocommunications (CCR), lors de sa réunion du 11 juin dernier, de mener une étude sur les enjeux et les perspectives d’accès aux fréquences basses pour les services de communications électroniques. Il s’agit de la commission consultative créée par la loi et placée auprès du Ministre chargé des communications électroniques et de l’ARCEP, compétente sur les questions touchant les réseaux et services radioélectriques. La Commission consultative des radiocommunications a adopté son rapport le 10 octobre 2007. Ce rapport sera rendu public dans les jours qui suivent.

D’autre part, l’ARCEP a lancé une large consultation publique sur les enjeux liés aux nouvelles fréquences pour les réseaux d’accès aux services de communications électroniques, qui s’est déroulée entre le 13 juillet et le 26 septembre 2007. Plus de cinquante contributions ont été reçues, témoignant de l’importance et de l’intérêt que les acteurs du secteur ont attaché à cette consultation publique. La consultation publique est actuellement en cours de dépouillement. La synthèse des contributions, ainsi que l’ensemble des contributions elles-mêmes, seront rendus publics très prochainement.

L’ensemble des éléments permettront ainsi d’alimenter les travaux du Comité stratégique pour le numérique et d’éclairer les pouvoirs publics

  

3. Les principaux enseignements des travaux préparatoires

D’ores et déjà, au vu du rapport de la CCR, des contributions reçues à la consultation publique et de l’avancement des travaux sur le dividende numérique, il me semble possible de tirer les enseignements suivants.

La France doit se fixer l’objectif d’une couverture de l’ensemble du territoire en très haut débit sans fil au cours de la prochaine décennie. Cette nouvelle étape dans le développement numérique de notre pays constitue un enjeu capital économique, culturel et sociétal. Personne ne doit être exclu parce qu’elle ou il habite dans un territoire qui ne serait pas couvert.

Cette ambition est conditionnée par l’attribution au secteur des télécommunications de fréquences basses supplémentaires. La couverture du territoire en très haut débit mobile et nomade (10 Mbits/s sur l’ensemble du territoire) exige la mise à disposition de nouvelles fréquences basses (inférieures à 1 GHz) : il n’existe pas d’alternative techniquement et économiquement viable, ni d’ailleurs acceptable en terme d’insertion des antennes dans le paysage. C’est ce que vient de démontrer la Commission consultative des radiocommunications. C’est ce que confirme la consultation publique. Ces besoins en fréquences basses ont été évalués et sont donc connus.

La réaffectation des fréquences du dividende numérique constitue une occasion unique d’allocation de nouvelles fréquences basses aux télécommunications. Il n’y aura en effet pas de " deuxième chance " avant plusieurs décennies. Les choix de réaffectation du dividende numérique sont donc cruciaux pour le développement de notre pays et de ses territoires.

Une part raisonnable du dividende numérique peut être rendue disponible pour le secteur des télécommunications sous la forme d’une sous-bande à l’horizon de l’extinction de la télévision analogique. En effet, l’ensemble des études disponibles confirment la faisabilité de mise en œuvre d’une telle sous-bande de fréquences pour les télécommunications, tout en conservant la capacité actuelle et future de services audiovisuels telle que déjà prévue par la loi. A cet égard, les scénarios actuellement étudiés portent sur des tailles de sous-bande qui ne couvriront pas complètement l’ampleur des besoins en fréquences, et qui imposeront donc certainement le recours à des solutions de mutualisation entre opérateurs.

Pour cela, il faut que la sous-bande soit prise en compte dès à présent dans le schéma national d’arrêt de la diffusion analogique et de basculement vers le numérique. En effet, les processus techniques engagés seraient de nature à rapidement créer une situation irréversible de fait accompli, si la sous-bande n’était pas dès maintenant prise en compte comme partie intégrante de ce schéma. Ainsi que l’indique le Sénateur Bruno Retailleau dans son rapport récemment remis à la Commission des affaires économiques du Sénat " le fait de ne pas identifier une sous-bande de fréquences préjugerait déjà de l’issue du débat sur l’emploi des fréquences libérées, avant même que ce débat ne soit lancé. "

Or, l’élaboration du schéma national d’arrêt de la diffusion analogique et de basculement vers le numérique est actuellement en cours. Celui-ci sera soumis à l’approbation du Premier Ministre après consultation publique organisée par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, en application des dispositions de la loi du 5 mars 2007.

Il est donc souhaitable qu’une décision de principe quant à la prise en compte de la sous-bande soit prise en cohérence avec l’approbation du schéma national d’arrêt de la diffusion analogique et de basculement vers le numérique, indépendamment de l’usage futur de cette sous-bande.

L’ANFR doit pouvoir ainsi explorer le plus rapidement possible " (2), selon les propres termes du rapport qu’elle a remis en août dernier au Comité stratégique pour le numérique, la mise en œuvre d’une sous-bande avec nos pays voisins, dans le cadre des négociations qui s’engagent de toute manière en vue de la mise en œuvre du schéma d’extinction de l’analogique et de transition vers le numérique.

A cet égard, contrairement à ce qui est parfois prétendu, la prise en compte d’une sous-bande n’affecterait que très peu le processus de déploiement de la TNT et d’extinction progressive de la télévision analogique, dès lors qu’elle serait prise en compte dès à présent dans le schéma national d’arrêt de la diffusion analogique et de basculement vers le numérique. C’est ce que le montre le rapport remis par l’ANFR au CSN.

Dans une deuxième étape, c’est d’une décision du Premier Ministre après consultation de la Commission du dividende numérique, que relèvera l’affectation du dividende numérique, en application de l’article 2 de la loi du 5 mars 2007. C’est à ce moment là que sera décidée l’affectation du dividende numérique, et donc notamment de la sous-bande qui ne constitue qu’une partie de ce dividende numérique. Il sera alors nécessaire d’affecter certaines de ces fréquences pour répondre aux besoins des services de télécommunications. A cet égard, le rapport de la CCR souligne qu’une visibilité suffisamment précoce sera nécessaire pour que l’offre industrielle d’équipements dans cette sous-bande soit européenne.

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(1) En outre, l’opérateur mobile ATT Wireless a annoncé le 9 octobre 2007 le rachat pour 2,5 milliards de dollars des fréquences de la bande 700 MHz (issue du dividende numérique) pour la mise en œuvre de services d’internet à haut débit et de téléphonie mobile auprès d’Aloha Partner.
(2) Rapport de l’ANFR au Comité stratégique pour le numérique, août 2007, page 23.



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