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Editorial

L’année 2002 aura été délicate pour le secteur des télécommunications dans le sillage de l’année précédente. Les opérateurs, et par ricochet, les équipementiers ont continué de subir le contre-coup de l’éclatement de la bulle spéculative du printemps 2000 et du réajustement drastique des valeurs financières, dans un contexte général de tassement de l’activité. Le retournement brutal des marchés s’est fait encore durement sentir, accélérant le phénomène de concentration. Les opérateurs ont réduit leurs investissements d’un peu plus d’un tiers et se sont recentrés sur leurs métiers de base ou repliés sur des marchés de niche.

Au-delà de ces difficultés conjoncturelles, le développement de la concurrence s’est poursuivi comme l’attestent les parts de marché que les nouveaux entrants ont pu s’adjuger, notamment grâce à l’ouverture effective du marché des communications locales avec la présélection ainsi que le poids croissant des nouveaux usages dans la consommation des ménages comme des entreprises avec les mobiles et l’utilisation d’Internet. Dans ce contexte, l’ART s’est attachée à préserver les espaces de concurrence déjà existants et à en ouvrir de nouveaux par ses avis et décisions nourris par une concertation toujours intense avec les acteurs du marché.

L’année 2002 aura aussi été marquée par l’ouverture à la concurrence de la boucle locale avec le dégroupage. Les progrès de cette démarche, exigeante et semée d’embûches comme dans tous les pays qui l’ont engagée, illustrent la détermination de l’Autorité en faveur de l’installation d’une concurrence fiable et durable sur ce segment de marché.

Cette action persévérante, menée sous l’égide du président Jean-Michel Hubert et des membres du collège en s’appuyant sur l’expertise reconnue des services de l’ART, sera poursuivie et amplifiée au cours des prochaines années.

L’année 2003 sera à n’en pas douter une année charnière à plus d’un titre.

Et tout d’abord dans le haut débit : le décollage du dégroupage de la boucle locale –même s’il est encore timide- commence à faire entrer l’ADSL dans le champ de la concurrence en dépassant la simple revente des services de l’opérateur historique. Par ailleurs, des opérateurs tiers peuvent collecter et transporter le trafic ADSL pour les fournisseurs d’accès à Internet dans des conditions économiques acceptables. Les premières bornes WiFi dans des lieux de passage (" hot spots ") ou en zone rurale vont se mettre progressivement en place, offrant aux nomades la perspective d’un accès au haut débit lors de leur déplacement et un désenclavement de villes aujourd’hui à l’écart de l’ADSL. La prise en compte de la convergence des réseaux devrait également donner un nouvel élan au haut débit sur les réseaux câblés comme par satellite.

Ensuite, l’évolution en cours du cadre législatif devrait faciliter l’intervention des collectivités territoriales dans le domaine des télécommunications. Cette adaptation devrait donner un fondement plus solide à leurs initiatives, aussi bien pour la couverture des réseaux mobiles que pour le développement du haut débit dans le cadre de l’aménagement et du développement numérique du territoire. Le régulateur accompagnera ce mouvement, en dialoguant avec les collectivités qui le souhaitent lors de la phase d’élaboration de leurs projets et en favorisant, dans l’esprit des évolutions législatives en cours d’examen, les modalités d’intervention les plus propices au développement de la concurrence sur les territoires concernés et les partenariats dynamiques entre les collectivités et les opérateurs.

Enfin, le paysage législatif et réglementaire va changer en profondeur prenant en compte les avancées de la concurrence et de la convergence des réseaux. Les directives européennes, en cours de transposition dans notre droit national, modifieront le rôle et les instruments de l’action de l’ART qui deviendra progressivement plus sélective mais devra être d’autant plus efficace là où elle continue à s’exercer, à partir de l’analyse qui a été engagée au printemps 2003.

Ce nouveau cadre conduira donc l’ART à approfondir en concertation avec les acteurs du marché la logique économique de son action, tout en restant fidèle à ses principes de fonctionnement qui sont le gage de la crédibilité du régulateur et de la légitimité de ses décisions. On entre ainsi dans une ère de dialogue plus intense quant à la nature du fonctionnement des marchés et des moyens les plus appropriés pour les réguler. Cette connaissance partagée apportera plus de visibilité à long terme.

Paul Champsaur

I. Marché des services de télécommunications et conjoncture

A. Une année 2002 en demi-teinte

Sans connaître des hausses spectaculaires comme les années précédentes avec une croissance à deux chiffres, le marché des services de télécommunications a progressé de 2,7% en 2002 par rapport à 2001. Depuis 1998, date de l’ouverture du marché de la téléphonie fixe à la concurrence, le marché des clients finals s’est très fortement développé, passant de près de 24 milliards d’euros à 34 milliards d’euros, soit une croissance supérieure à 40%, en cinq ans.

En 2002, l’érosion des revenus générés par la téléphonie fixe (-2.7% par rapport à 2001 et –7,1% en cinq ans) a été plus que compensée par les mobiles et Internet. En volume, ces nouveaux usages représentent désormais sensiblement la moitié des minutes transportées.

Evolution du CA

Evolution du trafic en minutes

1. Les conséquences des difficultés économiques et financières

La moindre performance en 2002 de la croissance du secteur des télécommunications par rapport aux années précédentes découle des difficultés économiques et financières apparues à partir de la fin de l’année 2000. Celles-ci sont essentiellement la conséquence du surinvestissement des acteurs de la sphère des nouvelles technologies de l’information et de la communication, fondé sur des anticipations de marché exagérées. Cette situation a conduit à l’éclatement de la bulle spéculative, après une perte de confiance à l’égard de certains modèles dont ceux de la " nouvelle économie ". A cela est venu s’ajouter, en Europe, l’impact de la ponction de plus de 100 milliards d’euros pour les licences UMTS, qui a accentué les effets du retournement financier en dégradant les structures de bilan de nombreux opérateurs et en tarissant par la suite l’accès au financement. Cette méfiance a encore été accentuée en 2002 par des scandales touchant certaines sociétés cotées notamment aux Etats-Unis. En conséquence, les marchés financiers sont devenus circonspects, voire méfiants, envers les valeurs de télécommunications, ce qui a entraîné une crise de financement au sein du secteur.

Cette nouvelle donne économique a eu pour effet d’accélérer le mouvement de consolidation, phénomène naturel de formation progressive d’une structure de marché plus stable et plus équilibrée, signe concret d’une plus grande maturité. Et l’ensemble de ce processus sectoriel d’ajustement a été d’autant plus prononcé qu’il s’est inscrit à partir de la mi-2001 dans un contexte économique général de décélération d’une croissance auparavant soutenue.

Fin 2002, on comptait sur le marché français 91 opérateurs autorisés pour l’établissement et l’exploitation d’un réseau fixe ouvert au public (L 33-1) et/ou la fourniture au public du service téléphonique fixe (L 34-1) contre 97 au 31 décembre 2001. Dans le domaine de la téléphonie mobile, quatorze opérateurs autorisés en métropole et dans les territoires et départements d’outre-mer fournissent des services de télécommunication au public.

Dans la téléphonie fixe, certains acteurs se sont repliés sur des niches, tandis que d’autres ont adopté une stratégie de désendettement qui a pesé à la fois sur l’investissement et l’emploi.

L’évolution des investissements depuis 1998

L’évolution de l’emploi depuis 1998

Nota : ces chiffres résultent d’une estimation effectuée à partir d’informations partielles fournies par les opérateurs. Ils demandent à être affinés mais reflètent toutefois les tendances lourdes du secteur.

2. La concurrence au service du consommateur

Le retour à une vision plus réaliste du marché, avec parfois un risque de corrections excessives, ne doit pas faire oublier les apports de l’ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications. En effet, la concurrence a permis que les diverses composantes de la demande soient mieux satisfaites à des prix et à des coûts plus bas, ce qui engendre plus d’activité, des entreprises plus dynamiques et plus d’innovation.

a. La téléphonie fixe

La concurrence ouverte le 1^er janvier 1998 pour les appels longue distance et internationaux, et en 2001 pour les appels fixe vers mobile, a été étendue à la téléphonie locale le 1^er janvier 2002 avec la suppression de la zone locale de tri et la possibilité offerte aux consommateurs de présélectionner ou de sélectionner appel par appel l’opérateur de leur choix pour acheminer leurs communications à l’intérieur de leur département. Au 31 décembre, près de 9 millions d’abonnés avaient recours au transporteur de leur choix, dont environ quatre millions avaient opté pour la présélection, soit un million de plus qu’en 2001.

Preuve de la vivacité de la concurrence sur la téléphonie vocale fixe, les parts de marché prises par les concurrents de l’opérateur historique : 36 % en volume pour la téléphonie longue distance, nationale et internationale, et 20 % en volume sur la téléphonie locale selon les chiffres de France Télécom.

Au niveau des offres commerciales, on a vu se multiplier les forfaits et offres couplées local/longue distance. On peut également noter la poursuite de la réduction du prix des appels fixe vers mobile, découlant de la décision de l’ART de novembre 2001 de diminuer de 40 % en trois ans les charges de terminaison d’appel sur le réseau des deux opérateurs, Orange France et SFR, reconnus puissants dans les mobiles.

Le marché de la téléphonie fixe n’est certainement pas condamné à un déclin progressif inévitable. De nouveaux services commencent à être développés, comme la transmission de messages courts (SMS)très populaires dans le mobile, qui sont susceptibles d’apporter aux opérateurs des revenus complémentaires à ceux générés par la voix. Par ailleurs, grâce aux innovations technologiques, la paire de cuivre réserve encore des potentialités importantes pour le haut débit.

b. La téléphonie mobile

Depuis 1987, le marché du mobile est libéralisé. Deux opérateurs, France Télécom Mobiles et SFR se disputaient alors le marché de la radiotéléphonie analogique. Titulaires d’une licence GSM depuis 1991, ils ont été rejoints en 1994 par Bouygues Telecom. Au fil des ans, les consommateurs ont plébiscité ce nouveau moyen de consommation, le taux de pénétration national s’élevant fin 2002 à 64 %, même si la progression de la croissance s’est essoufflée sur les derniers mois.

En cinq ans, le marché du mobile a progressé en valeur de 41.7% (et de 14,5% en 2002) et aussi très fortement en volume (plus de 400 %), preuve de l’appropriation du service par les consommateurs. Le taux de pénétration est ainsi passé de 10% au 1^er janvier 1998 à 64 % au 31 décembre 2002, et dans l’intervalle, le nombre de lignes mobiles a dépassé le nombre de lignes fixes en septembre 2001.

Deux tendances fortes ont été observées sur le marché en 2002. Tout d’abord une diminution chez les trois opérateurs de la proportion de clients prépayés, signe d’une tendance des opérateurs à éliminer leurs clients " dormants ", ce qui a pour effet de relever l’ARPU (revenu moyen par client). Ensuite, le passage à une tarification à la seconde, avec toutefois des modalités différentes selon les trois opérateurs, apportant un peu plus de clarté et de transparence sur la facture du consommateur.

A la suite de la modification des conditions financières et de l’allongement de la durée des licences 3G de 15 à 20 ans, un nouvel appel à candidatures a été lancé par l’ART fin 2001. Bouygues Telecom, seul candidat, a obtenu sa licence UMTS le 3 décembre 2002, rejoignant ainsi Orange France et SFR qui avaient reçu en juillet 2001 une autorisation pour déployer un réseau UMTS. La France va pouvoir ainsi bénéficier de la présence de trois opérateurs mobiles de troisième génération, base d’une véritable situation concurrentielle.

c. L’accès à Internet

L’année 2002 a connu une forte progression du nombre d’internautes payants en France (+ 30 %). Le nombre d’abonnés à l’Internet commuté (bas débit) a progressé de 17 % à près de 7,5 millions d’internautes. Depuis la mi-2001, les prix se sont stabilités dans le bas débit concomitamment à la consolidation du marché autour d’un petit nombre d’acteurs, et à l’évolution du modèle économique général de l’accès à Internet. Parallèlement, le nombre d’abonnés haut débit a fortement progressé. Fin 2002, on comptait 1,7 million d’abonnés à un service haut débit (câble ou ADSL), soit une multiplication du parc par 2,5 en un an. Cette croissance a surtout été portée par l’ADSL qui comptait 1,4 million de clients fin 2002. Les mesures prises par l’ART en faveur du dégroupage de la boucle locale au printemps et à l’été 2002 devraient permettre de dynamiser la concurrence sur ce secteur, comme en témoigne d’ailleurs les premiers résultats enregistrés à la fin de l’année et au début de 2003.

B. Les perspectives

1. Les conditions d’un rebond

Le secteur des télécommunications ne mérite pas la défiance dont il est aujourd’hui l’objet. En effet, il existe au moins trois raisons objectives au retour à la confiance.

Tout d’abord, le potentiel considérable d’innovation ne s’est pas ralenti. La chaîne de valeur s’ouvre à de nouveaux intervenants et de nouveaux marchés potentiels. L’innovation, aussi bien technique que commerciale, élargit en permanence le choix, à un meilleur coût et à de meilleurs services.

Ensuite, l’intérêt du consommateur pour de nouveaux services ne se dément pas. Il n’est que de voir le succès du SMS (service de messages courts) sur le mobile, notamment auprès des jeunes, du SMS+ (service surtaxé) pour se persuader de l’existence de cette attente. L’arrivée de nouveaux terminaux, à des prix compétitifs, permettant l’affichage en couleur d’images et de photos sera à n’en pas douter un élément favorable au décollage du MMS (messages multimédia).

Enfin, les mesures de relance parmi lesquelles le plan e-Europe 2005 et, au niveau national, l’extension du haut débit avec le soutien des pouvoirs publics nationaux et locaux pour réduire la " fracture numérique ", les initiatives des pouvoirs publics auprès de la Commission européenne en faveur d’une relance des télécommunications et d’une harmonisation des politiques de ce secteur par les Etats-membres, pourraient redonner un nouveau souffle au secteur avant que le relais ne soit assuré par l’UMTS notamment. Et cela, de façon d’autant plus efficace et dynamique que le temps nécessaire aura été consacré à la mise au point technique et que l’acclimatation des consommateurs à des services multimédia innovants aura progressé dans l’intervalle sur des bases attractives.

2. Les enjeux pour le régulateur

Le nouveau contexte économique, qui a favorisé la concentration du secteur et l’émergence d’acteurs d’envergure pan-européenne voire mondiale, risque de générer des phénomènes oligopolistiques auxquels le régulateur sera de plus en plus confronté.

De même, les évolutions technologiques, notamment la convergence fixe – mobile – Internet – audiovisuel, ouvrent des segments de marché. Elles engendrent une nouvelle distribution des fonctions de réseaux et services. L’internationalisation des fournisseurs de services et leur implantation hors de nos frontières impose une approche européenne voire internationale des problématiques posées. Le régulateur ne peut réduire son analyse à l’échelon national sous peine de faire abstraction d’un pan du marché. Pour autant, et d’une manière nullement contradictoire puisqu’elle illustre en définitive le couple harmonisation/subsidiarité sur la base duquel la régulation devra fonctionner efficacement dans les années à venir, le régulateur national doit rester attentif aux spécificités de ses propres marchés et veiller à y maintenir la concurrence tout en favorisant les investissements sur les nouveaux réseaux et services.

II. Le haut débit sur le fixe et le mobile

Le haut débit devient de plus en plus une exigence pour les internautes au fur et à mesure du développement des nouveaux usages. On le voit avec le succès du téléchargement de musique ou de films sur Internet, le transfert de fichiers de plus en plus lourds et le succès des jeux sur Internet. Outre un confort d’utilisation supérieur, le haut débit apporte à l’utilisateur des possibilités de transmission en temps réel.

Les besoins de transmission de données ne sont pas réservés à la téléphonie fixe mais se font sentir de plus en plus en situation de mobilité. Pour répondre à la demande du marché, et en attendant la mise au point de l’UMTS, les industriels ont développé des solutions intermédiaires, dites 2,5 G. L’UMTS devrait permettre aux utilisateurs d'accéder à une large gamme de services nouveaux, au premier rang desquels un accès rapide à Internet, à un débit crête fixé dans le cahier des charges des opérateurs titulaires en France d’une licence 3G à 384 kbit/s en voie descendante et 144 kbit/s en voie montante.

A. Amplifier la dynamique récente du haut débit sur le fixe

1. Le tournant de l’été 2002

L’accès à Internet haut débit a connu une période charnière au second semestre 2002 avec une accélération de la croissance du nombre d’abonnés résidentiels. En un an, le nombre d’abonnés a été multiplié par 2,5, le marché français enregistrant ainsi la plus forte progression en Europe avec 1,7 million d’internautes (ADSL + câble). Le haut débit représentait fin 2002 environ 18% des accès à Internet.

Les décisions prises par l’Autorité sur l’ADSL en avril(1) et juillet 2002(2) portant sur le dégroupage de la ligne de cuivre (option 1), sur la collecte et le transport (option 3) et sur les offres de revente de l’ADSL de France Télécom (option 5) ont eu un impact très positif sur le marché qui pourrait compter 3 millions de lignes ADSL fin 2003 contre 1,4 million fin 2002. Ces décisions ont permis de créer une dynamique favorisant l’émergence d’une diversification des offres et entraînant une baisse des prix, le service devenant ainsi plus abordable pour les plus gros utilisateurs résidentiels d’Internet.

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1) décisions 02-323 et 02-346 respectivement du 16 et 30 avril 2002, JO du 15/05/2002 et 19/06/2002
2) décision 02-594 du 18 juillet 2002, JO du 20/10/2002

2. Consolider la croissance pour le futur

L’objectif de l’ART pour les prochaines années dans le domaine du haut débit reste d’inscrire la logique de la croissance observée fin 2002 et début 2003 dans la durée, c'est-à-dire assurer les conditions d’un dynamisme durable du marché en consolidant la concurrence. Cela passe par l’utilisation par les opérateurs tiers des infrastructures de l’opérateur historique et par la diversification des solutions technologiques comme moyen d'accès pour répondre aux différents besoins, que ce soit pour des utilisateurs en milieu urbain dense (ADSL et câble principalement) ou ruraux (BLR, WIFI ou satellite notamment).

L’enjeu est également de trouver les conditions favorisant une extension géographique des offres haut débit à des prix abordables pour permettre, y compris aux zones reculées, de bénéficier du dynamisme concurrentiel constaté en 2002 sur les zones urbaines les plus denses.

B. Les chantiers de 2003

1. Le dégroupage et l’ADSL

L’ADSL réclame à double titre une attention toute particulière de l’Autorité, tant pour les marchés de détail que de gros, car il s’agit de la technologie dominante de l’accès haut débit et aussi parce que son essor sur des bases concurrentielles implique l’utilisation du réseau d’accès (paire de cuivre) de l’opérateur historique, France Télécom, par les opérateurs tiers grâce au dégroupage de la boucle locale. L’ART s’est ainsi fixé un triple objectif pour 2003, dans le prolongement des avancées obtenues sur l’offre de référence au premier semestre 2002 et traduites sur le terrain par un début encourageant de réalisation à partir de la fin de l’année dernière :

- Tout d’abord améliorer les conditions opérationnelles du dégroupage et la qualité de service en zone dense et favoriser la migration des accès, de l’option 5 (accès et collecte du trafic DSL par France Télécom) vers l’option 1 (dégroupage de la boucle locale), et de l’option 3 (accès et collecte du trafic DSL par un opérateur alternatif) vers l’option 1. La montée en charge récente du nombre de lignes dégroupée, qui pourrait encore s’accentuer dans les mois à venir, implique à cet égard un suivi très attentif par l’Autorité de ce dispositif et le cas échéant des initiatives concertées avec France Télécom et les opérateurs qui dégroupent pour résoudre les difficultés opérationnelles qu’engendre nécessairement un tel processus et améliorer sa qualité, notamment en termes de taux d’erreur et de délais.

-Ensuite, étendre la couverture géographique de l’ADSL pour desservir le plus grand nombre de consommateurs dans les grandes agglomérations comme en zone moins dense.

-Enfin, dynamiser les offres de revente en améliorant les conditions économiques de l’option 3, et en veillant aux risques de ciseau tarifaire avec l’option 5. L’action de l’ART dans ce domaine va d’ailleurs se trouver confortée par le nouveau cadre réglementaire issu de la transposition des directives européennes. Le marché de la fourniture en gros d’accès dégroupé (y compris l’usage partagé) aux boucles et sous-boucles sur paire de cuivre fait en effet partie de l’un des dix-huit marchés pertinents prédéfinis par la Commission européenne sur lesquels l’ART peut imposer des obligations d’interconnexion et d’accès aux opérateurs puissants.

2. Les autres accès au haut débit

a) Le câble

Le câble constitue le deuxième moyen d’accès au haut débit sur une large échelle. L’ART a toujours considéré les réseaux câblés comme une infrastructure alternative majeure pour la fourniture de services de télécommunications. Le câble souffre de trois handicaps, le premier étant d’ordre structurel. Les câblo-opérateurs supportent les dettes non soldées du Plan Câble de 1982 et le poids d’investissements nécessaires pour développer de nouveaux services et pour mettre à niveau des réseaux anciens. Ensuite, l’attribution de l’exploitation des réseaux s’est traduite par une fragmentation des plaques sur le territoire interdisant toute économie d’échelle. Enfin, des contraintes d’ordre réglementaire (couverture maximale fixée à 8 millions de clients, obligation dans le cadre du " must carry ", etc., accentuent encore accentuer les difficultés du secteur.

La transposition du nouveau cadre réglementaire, qui appelle, comme l’a préconisé de longue date l’Autorité, un régime juridique commun pour les réseaux de communications électroniques, est l’occasion de simplifier le régime réglementaire des câblo-opérateurs.

b) Le WiFi

L'ART a pris des initiatives en 2002 pour libéraliser le déploiement des réseaux locaux radioélectriques (RLAN), communément appelés WiFi. Après accord avec le ministère de la Défense en vue d’utiliser des fréquences dans la bande des 2,4 GHz, les fournisseurs de services et les opérateurs peuvent installer, sans autorisation, des bornes d’accès dans les lieux de passage (" hot spots ") ; par ailleurs, dans cinquante-huit départements les seuils de puissance ont été sensiblement relevés.

L’objectif de l’Autorité en 2003 est de compléter progressivement la liste des départements où les seuils ont été relevés au fur et à mesure des accords qui seront conclus avec le ministère de la Défense afin de permettre une large utilisation du WiFi, à la fois en milieu urbain et rural. L’ART favorisera par ailleurs l’expérimentation de cette technologie dans la bande des 2,4 GHz pour des réseaux ouverts au public couvrant des zones aujourd’hui mal desservies en haut débit par les réseaux existants.

c) Les autres infrastructures d’accès au haut débit

La boucle locale radio (BLR) est une technologie de transport de données haut débit qui constitue une voie d’accès à Internet pour les petites et moyennes entreprises. Elle permet notamment d’ouvrir la boucle locale aux opérateurs alternatifs.

Le contexte économique tendu en 2002 dans le secteur des télécommunications, le manque de maturité des équipements dans la bande 3,5 GHz et le coût des équipements dans la bande 26 GHz ont été autant de freins au développement de la BLR. Dans le cadre de leur politique d’aménagement du territoire et moyennant les évolutions engagées du cadre législatif et réglementaire, les collectivités territoriales pourraient trouver dans la BLR une solution pour apporter le haut débit dans des zones actuellement non desservies. La boucle locale radio pourrait aussi trouver une certaine complémentarité avec le WiFi notamment pour raccorder ses bornes.

Le satellite reste également un moyen de désenclaver certains territoires. L’enjeu, pour 2003 et au-delà, consiste à développer et conforter un modèle économique pour que le grand public accède à une offre de haut-débit dans des conditions tarifaires satisfaisantes (proche de l’ADSL). Le CIADT de décembre 2002 a d’ailleurs prévu la mise à l’étude du développement d’une telle offre. L’ART contribue par son expertise du marché, à éclairer les pouvoirs publics dans leurs choix.

L'ART suit et étudie également avec intérêt les autres technologies, comme le FTTH (fibre optique jusqu’au foyer) ou les courants porteurs en ligne, même si ces dernières jouent encore un rôle marginal en termes de nombre d’accès haut débit en France en 2003.

C. Le haut débit sur le mobile

1. L’engagement de l’ART en faveur de l’UMTS

Dès janvier 1998, l’ART s’est montrée consciente de l’intérêt crucial de l’UMTS pour la promotion de la société de l’information et l’avenir de l’industrie des télécommunications. En militant pour une sélection des candidats à une licence par soumission comparative, en suggérant, lors de la présentation des résultats du premier appel à candidatures le 31 mai 2001, une modification à la baisse des conditions financières de nature à les rapprocher de celles que l’Autorité avait préconisées dès le premier trimestre 2000, l’ART a favorisé l’émergence de facteurs permettant à un troisième opérateur de se porter candidat. C’est ainsi que fin décembre 2002, Bouygues Telecom a rejoint Orange France et SFR dans la 3G.

Dans ce dossier, l’ART a également voulu donner un maximum de visibilité aux acteurs du marché, en clarifiant les conditions de partage d’infrastructures pour les opérateurs 3G qui devront lui communiquer leurs accords pour éviter toute entrave à une concurrence effective. L’ART a en effet toujours manifesté sa volonté de rendre possible une réelle concurrence sur la 3G en fonction des potentialités du marché français, tout en appelant à une approche réaliste et pragmatique et en mettant en garde contre un excès d’optimisme concernant le calendrier d’ouverture des services. Cette ligne de conduite continuera à guider ses actions et décisions futures en faveur du développement de la 3G.

Les calendriers d’ouverture commerciale qui se profilent dans certains pays d’Europe montrent que les principales difficultés techniques sont en bonne voie de résolution. Il importe donc que la France ne reste pas à l’écart du mouvement et que les consommateurs puissent bénéficier prochainement des nouveaux services dont il est porteur.

2. Les rythmes de développement du multimédia mobile

L’ART a très tôt officiellement déclaré que les prévisions de calendrier pour le lancement des services UMTS étaient exagérément optimiste. " Tout porte à croire aujourd’hui qu’un marché en vraie grandeur ne verra le jour qu’à la fin de l’année 2003 ou au début de l’année 2004 " indiquait-elle en mai 2001 dans son " point de vue sur l’UMTS ". D’où l’importance du succès de la phase transitoire et indispensable constituée par le GPRS.

a. La préfiguration des services UMTS sur la 2,5 G

Le GPRS est un maillon nécessaire et incontournable dans la transition entre la 2G et la 3G car il permet d’acclimater les utilisateurs, entreprises et grand public, aux nouveaux services associant mobilité et transfert de données. Les débits offerts par le GPRS, tout en restant très en deçà de ce que permettra la 3G, sont trois à quatre fois supérieurs à ceux du GSM. Le succès du GPRS conditionnera donc celui de l’UTMS car les récents services lancés sur les réseaux de deuxième génération préfigurent ceux qui seront disponibles sur les futurs réseaux UMTS.

b. Un calendrier décalé 

Le calendrier volontariste, imposé au niveau communautaire fin 1998, s’est avéré incompatible avec le cycle industriel de l’UMTS pourtant accéléré. Dix huit ans, dans le cas du GSM, entre l’identification des premières bandes de fréquences au niveau européen et le décollage du marché grand public en 1997. L’UMTS n’échappe pas à cette règle. Le système UMTS n’était pas encore totalement posé sur le papier lorsque les premières licences en Europe ont été délivrées en Europe au cours de l’année 2000.

Les raisons du retard de l’ouverture des services par rapport au calendrier européen s’expliquent par la complexité de l’UMTS. D’un point de vue industriel, le premier cycle de production s’enclenche environ deux ans à deux ans et demi après l’adoption de la première norme (la première version des spécifications est sortie en janvier 2000). Les terminaux obéissent à un cycle industriel identique à celui des infrastructures, avec toutefois un décalage de plusieurs mois. La richesse des services rend en effet plus complexe la phase préalable à la commercialisation des mobiles. Le réseau est donc prêt avant les terminaux.

Le retard de l’UMTS s’explique également par deux autres facteurs majeurs : l’utilisation du W-CDMA (la norme européenne de la 3G) constitue une rupture majeure par rapport au TDMA utilisé dans la 2G (GSM) ; l l’interface radio W-CDMA (mode FDD) se distingue par sa complexité en termes de protocole qui exige une puissance de calcul très élevée pour le terminal au détriment de celle pouvant être allouée aux fonctions multimédia.

3. Les enjeux pour le régulateur

Les services à valeur ajoutée et les terminaux proposés aujourd’hui sur le marché, s’ils sont différenciateurs, peuvent aboutir à un cloisonnement du marché, l’abonné risquant de devenir " captif " de l’opérateur. Par ailleurs, l’association accès/services est susceptible de conduire à la centralisation des modèles dans une approche propriétaire où l’opérateur contrôle le point d’entrée au service avec une passerelle et joue le rôle de fournisseur d’accès exclusif. A terme, cette situation pourrait exclure certains intermédiaires techniques sur la chaîne de valeur et fermer les perspectives de concurrence entre fournisseurs d’accès sur un même réseau mobile.

Par ailleurs, certains opérateurs, présents dans plusieurs pays, pourraient être tentés d’assurer une interopérabilité et une certaine transparence uniquement entre leurs propres réseaux, ce qui risquerait de fragmenter le marché UMTS, contrairement à ce qui a été fait avec le GSM par le passé et dès l’origine.

Seul un modèle ouvert et interopérable peut stimuler la concurrence sur les différents segments de marché des opérateurs, fournisseurs de services en passant par les équipementiers d’infrastructure et de terminaux.

Le rôle du régulateur demeure donc plus que jamais déterminant pour l’ouverture des modèles économiques.

4. L’UMTS à l’étranger

En raison du retard dans la mise au point des différents équipements d’infrastructure et des terminaux UMTS par rapport au calendrier arrêté par la Commission européenne, les régulateurs et les pouvoirs publics de différents pays ont apporté des mesures correctives aux obligations des opérateurs UMTS.

Les obligations de déploiement des réseaux et l’ouverture des services commerciaux ont ainsi été allégées dans nombre de pays, De même, différentes mesures d’accompagnement ont été prises pour assouplir les contraintes des opérateurs, comme la mutualisation d’infrastructures ou l’allongement de la durée des licences. Enfin, des assouplissements sont intervenus dans certains pays sur les modalités de paiement des licences.

A fin avril 2003, très peu d’opérateurs européens avaient effectivement ouvert leur service, comme Hutchison 3G au Royaume-Uni et en Italie. Monaco Telecom dans la principauté et Mobilkom en Autriche ont également procédé à l’ouverture commerciale de leur service 3G.

III. Collectivités territoriales et aménagement du territoire

A. Des besoins à satisfaire

Les services de télécommunications sont l’un des éléments essentiels d’attractivité de nos villes et de nos régions. Les collectivités ont désormais pleinement conscience de l’importance de l’aménagement numérique de leur territoire notamment en matière de développement économique. Dans un contexte marqué à la fois par cette tendance structurelle et par les difficultés plus conjoncturelles auxquelles sont confrontés les opérateurs traditionnels de télécommunications qui les ont conduits à adopter une politique d’investissement plus sélective et plus prudente depuis plus de deux ans, beaucoup de collectivités territoriales se sont interrogées sur leur compétence pour établir et exploiter des réseaux de télécommunications. Certaines ont déjà pris des initiatives notamment dans le domaine du haut débit.

La Caisse des Dépôts et Consignations, dans le cadre du mandat public que le Gouvernement lui a attribué suite au Comité interministériel d’aménagement du territoire (CIADT) de Limoges de 2001, avait recensé une quarantaine de projets essentiellement portés par des Conseils généraux et des structures intercommunales en 2001. En 2002, ce chiffre a été plus que doublé.

Les élus locaux ont donc dépassé la question de l’opportunité d’agir pour se concentrer sur les modalités de l’action. Les travaux menés par différentes instances(1) convergent pour l’essentiel vers un même constat : l’intervention publique portant aussi bien sur l’offre que sur les usages devient nécessaire pour que le déséquilibre du développement numérique du territoire ne s’aggrave pas.

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1) " Rapport d'information sur la téléphonie mobile et l'accès à Internet haut débit ", Nicolas Forissier, député UMP de l'Indre, rapporteur au nom de la délégation à l'aménagement et au développement durable des territoires à l'Assemblée nationale (21/11/2003).
" Les technologies de l'information et de la communication : une chance pour les territoires ", André Marcon, rapporteur au Conseil économique et social (28/11/2003)

L’ART est consciente de l’importance des investissements nécessaires pour permettre l’accès au haut débit et pour améliorer la couverture mobile, a fortiori dans les zones les moins denses. Elle a observé dans la plupart des pays européens, mais également outre-Atlantique, un engagement des pouvoirs publics, souvent locaux, en faveur du développement numérique des territoires, sous des formes diverses, ainsi qu’une meilleure utilisation chez nos voisins des fonds européens FEDER à cet escient.

Elle est donc favorable à permettre une action des collectivités locales qui souvent appréhendent au plus près les besoins, non seulement de la commande publique, mais également des entreprises et de la population, à condition que cette action se fasse en partenariat avec les opérateurs de télécommunications, dans des conditions transparentes, non discriminatoires et dans le sens d’une meilleure organisation de la concurrence.

B. La modification du régime juridique

1. Le code général des collectivités territoriales

Pour que les collectivités territoriales puissent agir et prendre des initiatives en toute sécurité juridique, une adaptation de la législation est nécessaire. En effet, la rédaction de l’article L.1511-6 du Code général des collectivités territoriales, telle qu’interprétée par le Conseil d’Etat à la suite de la demande d’avis du gouvernement, ne le permet pas dès lors qu’il s’agit d’aller au-delà de la seule mise à disposition d’infrastructures dites passives. Au cours des discussions interministérielles qui ont eu lieu et qui ont abouti à la présentation d’un amendement à la loi pour la confiance dans l’économie numérique (LEN), l’ART a pleinement rempli son rôle d’expertise. L’Autorité a clairement exprimé sa position en faveur d’une évolution du cadre législatif de l’intervention des collectivités territoriales dans le domaine des télécommunications.

Cet amendement, adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 26 février 2003, prévoit la suppression de l’article L1511-6 afin de le remplacer par un article L1425-1, situé au Livre IV " Services publics locaux ", Titre II " Dispositions relatives à certains services publics locaux ".

L’article L1511-6 prévoyait que l’action des collectivités territoriales pouvait aider les entreprises privées dans le déploiement de leurs activités, en prenant en charge les coûts de construction des réseaux les plus importants, essentiellement tout ce qui concerne le génie civil. L’article L.1425-1 permet le recours aux dispositions sur les services publics locaux. Il apporte ainsi la sécurité aux interventions des collectivités sur un plan juridique, qui pourront ainsi faire appel à la procédure de délégation de service public pour mettre leurs infrastructures à disposition des acteurs autorisés, dans des conditions transparentes et non discriminatoires.

Le projet de loi prévoit également une modification du périmètre autorisé pour l’intervention des collectivités territoriales.

Si auparavant elles étaient cantonnées à l’intervention sur les infrastructures passives, selon l’interprétation restrictive donnée par le Conseil d’Etat, les collectivités pourraient donc se voir attribuer, avec ce nouveau texte, des compétences élargies en matière de réseaux de télécommunications.

Le texte prévoit en effet qu’elles pourront non seulement établir mais aussi exploiter sous certaines conditions des réseaux de télécommunications, les faisant entrer ainsi dans le champ de l’activité décrite par le Code des Postes et Télécommunications en son article L33-1. Le texte prévoit cependant un mécanisme de publicité préalable destiné à recenser les projets et les besoins des opérateurs, des entreprises et de la population ainsi que les infrastructures et acteurs présents sur le territoire considéré.

Un deuxième étage du projet de loi prévoit que les collectivités pourront fournir des services de télécommunications au public en cas d’insuffisances des initiatives privées propres à satisfaire les besoins des entreprises ou des particuliers.

2. L’utilisation des fonds FEDER dans le cadre des TIC

Au rang des outils financiers permettant un développement des réseaux haut débit en France figure l’utilisation des Fonds européens (FEDER). Dans le cadre du CIADT, le Gouvernement mène des discussions avec la Commission européenne afin que le cadre d’emploi des fonds structurels soit adapté "  à la nouvelle réalité territoriale ", qui devrait notamment se concrétiser par la modification de l’article L1511-6 du CGCT.

Dans cette perspective, le Commission européenne a annoncé la publication de lignes d’orientation pour l’utilisation des fonds FEDER. Cet élargissement des possibilités de financement des réseaux de télécommunications projetés par les collectivités devrait permettre une accélération de la consommation de ces crédits au niveau national, et donner une nouvelle impulsion aux initiatives territoriales, à condition qu’elles se fassent dans des conditions transparentes et favorables à la concurrence.

C. Le champ d’application

Dans le cadre du CIADT du 13 décembre 2002, le Gouvernement a pris d’importantes mesures.

1. La couverture en téléphonie mobile de deuxième génération

L’amélioration de la couverture des réseaux mobiles est un enjeu majeur en termes d’aménagement du territoire.

Dans le cadre de la convention signée avec l’Assemblée des départements de France (ADF) à Rodez en 2001, l’ART a mis à la disposition des collectivités territoriales une méthode d’analyse de la couverture basée sur des mesures objectives portant sur les réseaux des trois opérateurs.

Les collectivités qui ont fait appel à ce partenariat pour disposer de données de couverture fiables ont pu les mettre à profit lors des négociations avec les opérateurs qu’elles ont eu à mener sous l’égide des Préfectures de région dans le courant 2002. A ce jour, une trentaine de conventions ont été signées, et d’autres sont en cours de validation.

A l’occasion des CIADT du 9 juillet 2001 et du 13 décembre 2002, l’Etat a engagé un programme d’extension de la couverture du territoire en téléphonie mobile. Ce programme, qui doit permettre le déploiement d’environ 1250 sites couvrant plus de 1600 communes situées en zones "blanches"(1), prévoit le financement par les pouvoirs publics des infrastructures passives, notamment les pylônes sur lesquels sont installés les antennes, pour un montant de 88 millions d’euros financés à parts égales par l’Etat et les collectivités locales.

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1) Les zones " blanches " sont les zones qui ne sont desservies par aucun des trois opérateurs mobiles.

Outre le partage des infrastructures, l’ART a milité pour que l’itinérance locale soit également prise en compte comme moyen pour favoriser la couverture du territoire. Cette solution, qui concerne les trois opérateurs mobiles, a été prise en compte dans le cadre d’une proposition de loi déposée par le sénateur Sido et adoptée durant l’automne 2002 par le Sénat puis dans le cadre des dispositions similaires insérées dans la loi pour la confiance dans l’économie numérique (LEN) adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale le 26 février 2003.

Un comité de pilotage a été mis en place sous l’égide des pouvoirs publics en vue d’établir le recensement des zones blanches et la hiérarchisation des communes à couvrir. Une convention est en cours de signature entre les ministères concernés, l’ART, les associations d’élus (AMF, ADF) et les trois opérateurs mobiles. Elle précisera les zones du territoire concernées par le plan d’action ainsi que ses modalités techniques et financières.

2. L’élargissement de l’accès au haut débit

Le Président de la République s’est engagé à ce que toutes les communes de France puissent accéder à Internet à haut débit à l’horizon 2007, le Premier ministre fixant un objectif de 10 millions d’internautes haut débit à cette échéance. Le CIADT du 13 décembre 2002 a relevé à juste titre l’importance de " l’effort collectif " que représenterait un objectif de cette nature.

D. Le rôle du régulateur

1. Concernant la couverture mobile

L’ART se prononcera sur la répartition proposée dans le plan de déploiement des opérateurs entre les zones d’itinérance et les zones de mutualisation, ainsi que sur la répartition des zones d’itinérance entre les trois opérateurs, dans un souci d’équilibre concurrentiel du marché de la téléphonie mobile.

Par ailleurs, l’Autorité veillera à la mise en oeuvre du mécanisme d’itinérance et notamment à sa partie financière. Elle aura à définir en concertation avec les opérateurs, les modalités de calcul des revenus et des coûts pertinents à prendre en compte afin de veiller à la neutralité financière de l’opération dans la perspective de l’attribution d’aides décidées par les pouvoirs publics qui auront la responsabilité de leur répartition.

2. Concernant le haut débit

Le projet de loi rappelle, s’il en était besoin, que les collectivités territoriales qui élaboreront des projets conformément aux dispositions législatives seront tenues de respecter les obligations opposables aux opérateurs de télécommunications

On assisterait donc, en cas d’adoption définitive du texte en l’état, à la naissance d’une nouvelle catégorie d’acteurs s’insérant dans le cadre de la régulation sectorielle : les collectivités territoriales.

Compte tenu de l’impact que pourraient avoir les projets de télécommunications territoriaux sur l’exercice d’une concurrence saine et loyale, les collectivités territoriales pourraient être tenues d’informer le régulateur préalablement, notamment pour le mettre en situation d’apprécier si les tarifs de mise à disposition des infrastructures auprès des acteurs du secteur (opérateurs ou fournisseurs de services) ne conduisent pas à une distorsion de la concurrence.

L’Autorité est aujourd’hui placée au cœur d’un nouveau dispositif, dans un champ de préoccupations oscillant entre les objectifs publics d’aménagement du territoire et de réduction de la fracture numérique, tant sur le plan social que territorial, et les objectifs de préservation et de renforcement de la concurrence, source d’introduction des innovations au cœur des mêmes territoires et de baisses des tarifs pour les consommateurs.

Dans ce contexte, l’Autorité a renforcé en 2002 sa capacité d’expertise et son action de conseil en amont auprès des collectivités territoriales. Elle a également renforcé sa capacité d’écoute des territoires.

En amont, l’ART, autorité administrative indépendante, s’est placée résolument aux côtés des " Pôles de compétences " dont le Gouvernement a décidé la constitution lors du CIADT du 13 décembre 2002. La collaboration avec les chargés de mission TIC des SGAR (Secrétariats généraux pour les affaires régionales), le renforcement des liens et des travaux communs avec les instances du Gouvernement est une manifestation de sa volonté de contribuer à la réussite des objectifs de la politique publique dans ce domaine.

En 2002, des collectivités territoriales ont recherché auprès de l’Autorité une assistance et un conseil dans le cadre des réflexions préalables à la mise en œuvre opérationnelle de leurs projets. Cette association en amont des projets est recherchée et préconisée par l’Autorité.

L’Autorité s’est donné comme objectif, notamment au cours des déplacements des membres du Collège ou des services en régions, de mieux appréhender et comprendre la finalité des politiques locales, pour être en mesure d’exercer une régulation de plus en plus fine et adaptée, sans déroger toutefois aux missions que le loi de réglementation des télécommunications lui a fixées.

L’ART insiste ainsi en toute occasion sur la nécessité pour les collectivités territoriales, fortes des nouvelles compétences que la loi pourrait leur conférer, de respecter les principes d’un partenariat avec les opérateurs. Les grands projets multi-GFU (groupes fermés d’utilisateurs) semblent révolus. Les grandes agglomérations, le plus souvent à l’origine de ces projets, semblent aujourd’hui vouloir profiter des nouvelles dispositions pour en confier la gestion et l’ouverture à des acteurs du marché, voire à de nouveaux acteurs, plus ancrés dans les territoires, qui pourraient voir le jour dès 2003.

L’Autorité encourage ces nouvelles formes d’intervention des collectivités (en partenariat public-privé avec les acteurs du secteur et notamment les opérateurs), faisant par exemple appel aux délégations de service public, éventuellement subventionnées, voire aux contrats d’affermage.

L’année 2002 a été l’occasion d’une importante réflexion sur le cadre de l’intervention des collectivités territoriales, dans un contexte de raréfaction des ressources financières des acteurs du marché.

Le régulateur devra accompagner ce mouvement en 2003, notamment par la mise au point de nouveaux outils de régulation favorisant l’intervention des collectivités dans l’anticipation, l’accompagnement et le financement de projets de développement numérique du territoire.

IV. Poursuivre l’adaptation de la régulation au nouveau cadre juridique

L’Union européenne s’est dotée, en 2002, d’un nouveau cadre réglementaire pour le secteur des communications électroniques transposable par les Etats membres en 2003. L’objectif est d’adapter le cadre juridique européen au progrès de la concurrence et au développement de la convergence des réseaux, qui conduit à séparer plus nettement la réglementation des réseaux et la réglementation des contenus.

A. la transposition des directives " communications électroniques "

1. Le nouveau cadre communautaire des communications électroniques

a. Présentation

Le cadre communautaire des communications électroniques se compose de six directives et d’une décision.

Cinq directives dites " cadre ", " autorisations ", " accès ", " service universel " et " concurrence ", doivent être transposées d’ici le 24 juillet 2003. La directive " données personnelles ", doit être transposée au plus tard le 31 octobre 2003.

Une décision relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la communauté européenne, d’application directe, n’a donc pas à être transposée.

Ce cadre est complété par deux textes d’application, destinés à guider les autorités de régulation nationales pour conduire l’analyse des marchés :

- des lignes directrices sur l’analyse du marché et l’évaluation de la puissance sur le marché ;

- une recommandation concernant dix-huit marchés pertinents de produits et de services dans le secteur des communications électroniques, adoptée par la Commission européenne le 11 février 2003.

b. Les principes du nouveau cadre

Le nouveau cadre européen des communications électroniques s’appuie sur un certain nombre de principes :

-la confirmation du rôle central de la régulation sectorielle pour conduire les marchés du secteur vers la pleine concurrence et préparer la transition vers l’application du droit général de la concurrence ;

-la prise en compte de la progression de la concurrence qui suppose l’adaptation de la régulation à la diversité des situations de concurrence sur les différents marchés (analyse des marchés pertinents, détermination des opérateurs puissants sur ces marchés, choix des outils de régulation justifiés et proportionnés au regard de la situation du marché).

-le passage à un régime d’autorisation générale, permettant d’alléger les conditions d’exercice des activités de communications électroniques.

-la prise en compte de la convergence technologique que traduit l’utilisation du terme de " communications électroniques ", qui remplace et élargit la notion de " télécommunications ". Concrètement, le nouveau cadre établit un dispositif harmonisé pour l’ensemble des réseaux, indépendamment des contenus transportés.

-le renforcement du rôle d’harmonisation de la Commission, plus particulièrement dans le domaine de l’analyse et de la régulation des marchés.

c. Les travaux conduits en 2002

En 2002, l’ART s’est attachée à anticiper et à préparer ces évolutions majeures. Elle a engagé, dès le mois de janvier, une réflexion sur l’adaptation de la régulation aux évolutions réglementaires issues du nouveau cadre mais également aux évolutions du contexte économique dans lequel elle exerce ses missions. Ces travaux ont donné lieu à la publication d’un rapport sur l’adaptation de la régulation en juillet 2002(1).

Le 1^er août 2002, la ministre déléguée à l’Industrie et le ministre de la Culture et de la Communication ont lancé conjointement une consultation publique sur l'évolution du droit français des communications électroniques. Cette consultation venait compléter et élargir une première consultation publique engagée en avril 2002 par la Direction générale de l’industrie, des technologies de l’information et des postes (DIGITIP).

L’ART a apporté une réponse détaillée à la consultation du gouvernement, publiée le 9 octobre 2002 sur son site Internet(2). Ses réponses prolongent et complètent les propositions formulées dans son rapport sur l’adaptation de la régulation. Elles s’articulent autour de plusieurs thèmes généraux :
- alléger et simplifier la réglementation
-prévoir une régulation concurrentielle adaptée
-prendre en compte la convergence technologique
-adapter les modalités de mise en œuvre du service public
-assurer la protection des consommateurs

___________________
1) http://www.art-telecom.fr/publications/adapt-regul.htm
2) http://www.art-telecom.fr/communiques/communiques/2002/08-10-2002.htm

2. La préparation de la transposition

a. La création d’une mission pour la mise en œuvre du cadre communautaire

L’ART a créé, début septembre 2002, une mission pour la mise en œuvre du nouveau cadre communautaire, placée auprès de son directeur général. Sa tâche a consisté à assurer le suivi du processus de transposition, coordonner, en vue de leur examen par le Collège, la préparation des contributions que le régulateur peut y apporter, et engager les réflexions internes sur l’adaptation de son organisation et de ses méthodes de travail.

L’Autorité s'est également engagée dans la conduite d'analyses concurrentielles sur trois marchés particuliers : le marché de la collecte Internet bas débit, le marché de l'interconnexion et le marché des infrastructures de desserte en fibre optique. Ces enquêtes ont eu pour objectif de réaliser une évaluation du degré et des conditions de concurrence de ces marchés, dans la perspective de la mise en œuvre du futur cadre réglementaire qui généralise ce type de démarche sur l'ensemble des marchés.

b. L’avant projet de loi sur les communications électroniques

La plupart des réponses reçues dans le cadre de la consultation publique sur l'évolution du droit français des communications électroniques ont été publiées sur les sites Internet de la DIGITIP(1) et de la DDM en décembre 2002.

Le Gouvernement a ensuite préparé un projet de loi destiné à assurer la transposition en droit français des directives communautaires relatives aux communications électroniques

Ainsi, le 1^er avril 2003, la ministre délégué à l'Industrie et le ministre de la Culture et de la Communication ont rendu public un avant-projet de loi(2). Il comprend, pour l’essentiel, des modifications du Code des postes et télécommunications et des modifications de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Parallèlement, ce texte a été soumis pour avis à l’ART, au CSA (Conseil supérieur de l’audiovisuel) , au Conseil de la concurrence ainsi qu’à la CSSPPT (Commission supérieure du service public des postes et des télécommunications), en vue de sa transmission au Conseil d’Etat puis de son adoption d’ici l’été par le Conseil des ministres.

_________________
1) http://www.telecom.gouv.fr/telecom/index.htm
2) http://www.telecom.gouv.fr/telecom/comelec.htm

c. La recommandation de la Commission sur les marchés pertinents

Le 12 février 2003, La Commission européenne a rendu publique sa recommandation relative aux marchés dits pertinents, c'est-à-dire aux termes de la directive cadre du 7 mars 2002, susceptibles de faire l'objet d'une régulation sectorielle ex ante. Dix-huit marchés ont été identifiés.

En application des nouvelles directives, l’ART s'est mise en situation d'engager ces analyses au cours du 1^er semestre de l’année 2003, en vue de pouvoir, au moins en ce qui concerne la collecte d'informations sur le marché, répondre aux obligations de la directive cadre, dont la mise en œuvre complète devra être assurée sur la base des dispositions législatives que le Parlement examinera dans les mois à venir.

La démarche implique une compréhension plus approfondie du fonctionnement des marchés de télécommunications. Elle donnera lieu à une interaction avec le Conseil de la concurrence. Elle comprendra les phases suivantes :

-une phase d’enquêtes quantitatives et qualitatives du marché destinées, d'une part, à évaluer la position des opérateurs sur les marchés et, d’autre part, à apprécier le fonctionnement des marchés et à identifier, le cas échéant, les obstacles à une concurrence effective. Cette première phase se déroule au cours du premier semestre 2003 ;

-une seconde phase sous la forme de consultation publique qui restituera les principaux éléments issus des enquêtes de la première phase et soumettra à commentaires les mesures envisagées en termes de régulation sectorielle. Cette seconde phase devrait débuter au cours du second semestre 2003.

Afin de lancer concrètement la démarche, l'ART a convié les acteurs, le 6 mars 2003, à une réunion de lancement et de présentation de la démarche d'analyse des marchés qu'elle a engagée. Une centaine de personnes ont participé à cette rencontre : représentants des opérateurs, des fournisseurs d'accès, de leurs associations, des associations de consommateurs, ainsi que des experts juristes et économistes.

Elle a présenté la recommandation récente de la Commission sur les marchés pertinents, ainsi que la première lecture qu'elle en fait en ce qui concerne la déclinaison de cette recommandation au niveau national. Il appartient en effet aux autorités nationales de préciser les contours de ces marchés, c'est-à-dire de préciser quels sont les services inclus dans les marchés cités dans cette recommandation. L'Autorité a soumis à commentaires un document sur ce point, sur lequel elle a reçu plus d'une quinzaine de contributions. Elle s’apprête à adresser aux acteurs du marché des questionnaires qui permettront de collecter d’ici la fin de l’été 2003 les matériaux nécessaires à l’analyse de la situation des différents marchés.

3. L’avis de l’ART sur le projet de loi sur les communications électroniques

L’ART a rendu le 29 avril 2003 son avis sur le projet de loi sur les communications électroniques(1), qui, dans l’ensemble, transpose fidèlement l’esprit et la lettre des directives, ce qui représente un gage d’efficacité pour le futur dispositif législatif des communications électroniques dans notre pays.

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1) Avis n° 03-552 du 29 avril 2003

a. Observations préliminaires

L’Autorité s’est attachée à proposer des modifications susceptibles d’améliorer encore l’efficacité de la nouvelle réglementation et de favoriser sa pleine conformité avec le cadre communautaire. Elle a tenu à souligner l’importance d’une adoption rapide du projet de loi, non seulement au regard des délais de transposition, mais également dans l’intérêt du marché. En effet, l’allongement du délai de transposition génère des incertitudes pour l’ensemble des acteurs, ce qui ne serait bénéfique ni pour eux, ni pour l’économie française dans son ensemble.

Par ailleurs, le projet de loi a prévu un grand nombre de décrets d’application. Compte tenu de la complexité des questions traitées et des impératifs liés à la hiérarchie des normes, l’ART est convenue qu’il n’était pas possible de transposer l’ensemble des dispositions des directives par la loi. Elle a suggéré de limiter le renvoi à des dispositions réglementaires au strict nécessaire, ce qui réduirait le nombre des décrets d’application, là encore dans un souci d’accélérer l’entrée en vigueur effective du nouveau cadre.

b. Observations générales 

Sur les définitions

S’agissant des définitions, l’ART a considéré que le projet transposait de façon conforme à l’esprit des directives la notion de " communications électroniques ", qui remplace et élargit le concept de " télécommunications ". Ainsi, les réseaux et services de communications électroniques sont-ils définis de façon à permettre une harmonisation du régime juridique des réseaux et à opérer une distinction claire entre les services de communications électroniques et les contenus audiovisuels. Elle a noté cependant que les systèmes d’accès conditionnels étaient exclus du champ de l’accès, en contradiction avec ce que prévoit la directive " accès ".

Par ailleurs, le projet de loi n’a pas modifié la définition de la communication publique en ligne, telle qu’elle figure dans le projet de loi sur la confiance dans l’économie numérique (LEN) adopté en première lecture à l’Assemblée nationale le 26 février 2003 qui la définit comme un sous-ensemble de la communication audiovisuelle. Toutefois, afin de lever l’ambiguïté, le projet a pris le parti de circonscrire le champ de la régulation du CSA à l’édition et à la distribution de services de radiodiffusion sonore et de télévision, ainsi qu’aux services audiovisuels utilisant des fréquences hertziennes terrestres.

L’ART a estimé, dans l’esprit de ses avis antérieurs et notamment celui sur le projet de loi relatif à la confiance dans l’économie numérique (LEN), qu’il aurait été préférable de distinguer la communication publique en ligne de la communication audiovisuelle afin de mieux prendre en compte la spécificité des services de communication en ligne, qui pourraient avoir vocation à constituer une catégorie sui generis. L’ART souhaite à tout le moins une définition des services de radiodiffusion sonore et de télévision, permettant de circonscrire de façon précise le champ de la régulation audiovisuelle.

Le régime d’autorisation générale établi par le projet est conforme à l’esprit des directives. Il prévoit notamment que les opérateurs doivent effectuer une déclaration auprès de l’Autorité, ce qui lui permettra d’identifier et de connaître les acteurs qui entrent dans le champ de la régulation. En revanche, l’ART a souhaité la suppression du paragraphe concernant la libre installation des brouilleurs dans les salles de spectacle ou a proposé une rédaction alternative, conforme aux exigences européennes relatives à l’exercice de la concurrence et des activités de communication électronique.

Par ailleurs, l’Autorité a proposé une simplification de la définition des réseaux indépendants dans la perspective d’une harmonisation du régime de redevances appliquées à ces réseaux pour l’usage des fréquences correspondantes. Elle a souligné également que la notion de " groupe fermé d’utilisateurs " n’était pas suffisamment précise pour circonscrire effectivement la catégorie des réseaux indépendants.

L’ART a proposé enfin que la loi prévoie un cadre juridique pour les expérimentations, permettant d’aménager les obligations appliquées à ces projets. Elle a suggéré enfin, dans l’esprit de la directive " autorisation ", une clé de répartition des taxes proportionnelle au chiffre d’affaires des opérateurs.

S’agissant de l’attribution et de la gestion des ressources en numérotation, l’ART a estimé qu’il conviendrait de compléter les dispositions du projet de loi en intégrant explicitement les codes de points utilisés pour l’adressage sur le réseau (les codes points sémaphores) et les autres ressources à usage techniques dans le plan national de numérotation géré par l’Autorité, ainsi que le prévoit le considérant 20 de la directive " cadre ".

En ce qui concerne la gestion des fréquences, l’Autorité a constaté que le Gouvernement avait fait le choix de permettre la cession entre opérateurs des fréquences dont l’assignation était confiée à l’ART sous certaines conditions qu’elle avait suggérées.

L’ART a également fait diverses observations concernant notamment l’attribution de fréquences de transport audiovisuel aux opérateurs techniques plutôt qu’aux éditeurs, ou la possibilité de retirer les fréquences avant le terme de l’autorisation en cas de réaménagement du spectre, moyennant un préavis suffisant. S’agissant des fréquences attribuées après appel à candidatures, l’ART a estimé qu’il n’y avait pas de raison particulière de modifier la méthode de publication par le ministre de ces conditions d’attribution.

L’ART s’est félicité que les dispositions des directives sont pour l’essentiel transposées. Elle a toutefois estimé qu’il conviendrait de prévoir, comme c’est déjà le cas dans le cadre actuel, que les conventions d’accès et d’interconnexion lui soient transmises à sa demande pour des motifs de transparence et de non-discrimination. Par ailleurs, elle a estimé que la disposition prévoyant que les opérateurs puissants étaient tenus de lui transmettre leurs conventions, devait être maintenue, pour les mêmes raisons.

L’ART a pris acte du fait que les obligations qui peuvent être imposées aux opérateurs puissants seront précisées par décret, afin de compléter la transposition des directives sur ce point. Elle a insisté sur la nécessité d’une adoption rapide de ce décret afin de ne pas retarder la mise en œuvre du nouveau cadre.

Les dispositions du projet de loi concernant l’analyse et la régulation des marchés sont globalement conformes à l’esprit et à la lettre des directives.

Afin que la transposition de la directive " cadre " soit exhaustive, le projet devrait cependant être complété par deux dispositions. La première devrait exclure du champ du veto de la Commission européenne les décisions consistant à déterminer comme pertinents les marchés recensés par la recommandation de la Commission. La seconde consisterait à exonérer l’autorité de régulation nationale de la procédure de notification à la Commission et aux autres ARN, lorsqu’elle estime devoir prendre une mesure d’urgence, dans des circonstances exceptionnelles et pour une durée limitée.

Par ailleurs, l’ART estime que prévoir par décret les obligations des opérateurs puissants sur le marché de la fourniture de liaisons louées est en contradiction avec l’esprit du dispositif d’analyse des marchés. Le décret, selon l’ART, ne devrait définir qu’un cadre, l’Autorité fixant précisément ces obligations lorsque cela s’avère nécessaire.

Enfin, le projet de loi prévoit que l’ART établit chaque année la liste des opérateurs puissants sur les marchés qu’elle aura définis. Pour l’Autorité, la caractère annuel de cette procédure s’avère très lourd et difficile à mettre en oeuvre. En conséquence, elle a proposé une rédaction consistant à prévoir qu’elle établissait la liste des opérateurs puissants à intervalles réguliers et en tout état de cause après chaque mise à jour de la recommandation sur les marchés pertinents. Ce dispositif pourrait également permettre de moduler la périodicité des analyses en fonction des marchés et de leur évolutivité.

L’ART a noté que le projet de loi tenait compte des propositions d’améliorations qu’elle avait formulées sur la base de son expérience de la régulation, ainsi que des dispositions nouvelles qui figurent dans les directives.

-Contrôle tarifaire

Le projet de loi confie la responsabilité du contrôle tarifaire à l’ART, ce qui est de nature à simplifier le dispositif et à en renforcer la visibilité. Il prévoit que l’ART peut approuver ou émettre un avis public sur les tarifs du service universel et sur les tarifs susceptibles d’être contrôlés à l’issue d’une analyse de marché.

Par ailleurs, à l’issue des analyses de marché, il appartiendra à l’Autorité de déterminer quels sont les tarifs qui doivent être contrôlés et sous quelle forme (approbation, avis, etc.), conformément à ce que prévoient les directives. L’ART souhaite que le décret d’application prévu à l’article L.33-4 n’exclue pas la possibilité de mettre en œuvre un contrôle tarifaire sous forme de " price-cap ".

-Pouvoir de sanction

L’ART a noté que le projet de loi tenait compte des dispositions de la directive " autorisation ", qui prévoit la possibilité d’imposer des mesures conservatoires en cas d’atteinte grave aux règles régissant le secteur. Elle a considéré en outre que les décisions de sanction devraient être assorties de la possibilité de demander au juge administratif d’imposer des astreintes en cas de non-respect.

-Règlement des différends

L’ART a pris acte des améliorations apportées, en accord avec la directive " cadre ". Elle a proposé d’étendre de façon explicite la possibilité de saisine aux opérateurs dans le cadre d’un différend les opposant à des gestionnaires du domaine public, qu’il s’agisse de collectivités territoriales ou de gestionnaires privés, notamment pour des motifs de non-discrimination.

-Expertises

Enfin, si le projet de loi permet le recours à des expertises dans le cadre des procédures de règlement des différends et de sanction, l’ART regrette qu’il ne prévoie aucune disposition relative à leur financement.

L’ART a pris acte de la transposition des dispositions relatives à la fourniture et au financement du service universel. Elle a noté en particulier que le projet de loi avait retenu le principe d’une clé de répartition des contributions des opérateurs au financement du service universel au prorata de leur chiffre d’affaires sur le marché de détail, en accord avec les propositions qu’elle avait formulées à plusieurs reprises. Elle a souhaité une amélioration de la rédaction de cette disposition pour mieux circonscrire le périmètre du CA considéré.

Par ailleurs, compte tenu des fortes contestations dont le dispositif de financement du service universel est l’objet, l’ART estime nécessaire que le décret en Conseil d’Etat prévu à l’article L. 35-3 permette d’alléger les contraintes qui pèsent aujourd’hui sur les méthodes d’évaluation du coût du service universel.

L’Autorité a noté que le projet de loi prévoyait un régime harmonisé pour l’ensemble des réseaux de communications électroniques et qu’il plaçait la distribution de services de radiodiffusion sonore et de télévision sur ces réseaux dans le cadre de la loi du 30 septembre 1986 et dans le champ de la régulation des contenus.

Elle a considéré que la rédaction de certaines dispositions du projet de loi relatives à la distribution de ces services n’était pas conforme à l’objectif de neutralité technologique inscrit dans les directives. En effet, le projet de loi prévoit à ce stade un régime de " must carry " différents pour les réseaux satellitaires et pour les autres réseaux de communications électroniques, ce qui ne se justifie pas.

L’ART a souligné que la rédaction des articles relatifs à la distribution des services de radiodiffusion sonore et de télévision n’était pas conforme à l’objectif d’appliquer un régime commun à l’ensemble de ces distributeurs qu’il s’agisse d’opérateurs au sens de l’article L. 33-1 du code des postes et télécommunications ", ou de distributeurs qui utilisent des fréquences attribuées par le CSA. Afin de respecter les principes de non-discrimination et de neutralité technologique, il conviendrait d’adopter une formulation plus générale, englobant l’ensemble des réseaux de communications électroniques ouverts au public.

Enfin, l’ART a regretté qu’en l’état du projet de loi, le mode de régulation de l’activité de gestion d’infrastructures passives, utilisées par les opérateurs pour la constitution de leurs réseaux, ne soit pas clairement établi. Il serait souhaitable, vu l’importance de ce marché et les risques d’abus de position dominante de certains acteurs, que le projet de loi puisse établir les principes et les modalités de cette régulation.

Le projet de loi prévoit un certain nombre de dispositions destinées à assurer la transition entre le régime actuel et le nouveau cadre. L’Autorité a souligné l’importance de ces dispositions pour assurer la continuité du cadre juridique et éviter les incertitudes liées à la période de transition.

Elle a proposé d’ajouter aux dispositions déjà prévues un certain nombre de mesures indispensables pour éviter toute rupture dans l’application du cadre juridique. L’ART propose notamment de prévoir à titre transitoire :

-des dispositions permettant de maintenir les obligations spécifiques aux opérateurs utilisant des fréquences (opérateurs mobiles et de boucle locale radio notamment), jusqu’à ce qu’elles aient été transférées dans le cahier des charges lié aux attributions de fréquences ;

-des dispositions pour le contrôle des tarifs de détail de France Télécom pour éviter une rupture dans le cadre juridique et dans la pratique du contrôle tarifaire ;

-des dispositions pour que les exploitants de réseaux indépendants qui deviennent opérateurs se déclarent auprès de l’ART, compte tenu de la modification de la définition de la notion de réseau indépendant ;

-des dispositions destinées à favoriser la mise en conformité avec le nouveau cadre des conventions passées entre les câblo-opérateurs et les collectivités territoriales, ce qui semble nécessaire pour clarifier la situation du câble et pour ne pas dissuader les investissements nécessaire à la relance de ce secteur.

B. l’impact de la loi sur l’économie numérique (LEN) sur les télécommunications

1. L’objet de la LEN

Le projet de loi sur l’économie numérique (LEN), présenté en Conseil des ministres le 15 janvier 2003, vise principalement à transposer la directive européenne sur le commerce électronique du 8 juin 2000(1). Il apporte notamment des modifications à la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de la communication, à la loi du 1^er août 2000 modifiant la loi sur la liberté de la communication, et au Code des postes et télécommunications.

__________________
1) Directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000, JOCE, L 178, 17 juillet 2000, p. 1.

Le texte, adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 26 février 2003, prend la suite du projet de loi sur la société de l’information (LSI). Il traduit également sur le plan législatif le programme " RESO 2007 " initié par le Premier ministre.

Il s’articule autour de quatre thèmes principaux : liberté de communication en ligne, commerce électronique, sécurité dans l’économie numérique et modalités de gestion des systèmes satellitaires. Certaines mesures envisagées pourront modifier sensiblement le panorama juridique des télécommunications.

Le projet de loi abroge l’article L. 1511-6 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). L’article 1^er A prévoit son remplacement par un nouvel article L. 1425-1 qui introduit dans le même code un chapitre V intitulé " Réseaux et services locaux de télécommunications " complétant ainsi le titre II du livre IV du CGCT. Il donne compétence aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération locale pour établir et exploiter des réseaux de télécommunications ouverts au public. Toutefois, ces dispositions ne sauraient s’appliquer aux services de communication audiovisuelle et aux services de télécommunications offerts au public sur des réseaux établis ou exploités sous le régime de la loi du 30 septembre 1986.

2. L’avis de l’ART sur la LEN

Consultée pour avis en novembre 2002, l’ART a rendu un avis n° 02-1090 le 3 décembre 2002, dans lequel elle a formulé ses observations sur l’avant-projet de loi

avant son passage en Conseil des ministres.

Au préalable, l'ART a constaté que le projet de loi reprenait largement les dispositions du projet de loi sur la société de l'information pour lesquelles l'Autorité avait déjà rendu un avis n° 01-423 en date du 2 mai 2001.

L'ART a exprimé sa réserve sur la définition de la communication publique en ligne comme sous-catégorie de la communication audiovisuelle. Cette définition ne lui paraît pas couvrir l’intégralité des services fournis par le support de communication que constitue Internet, et est susceptible de soulever des difficultés d’application. En outre, compte tenu de la nature mixte de certains services Internet, l’Autorité a estimé difficile d’adopter une définition globale, qui amalgame des situations très différentes. L’ART a donc préconisé de limiter précisément les services de communication publique en ligne relevant de la législation audiovisuelle.

L'ART a estimé notamment que les dispositions du projet de loi ne définissaient pas un cadre juridique suffisamment précis pour les hébergeurs en maintenant une ambiguïté sur les procédures de suppression d’accès au contenu par les prestataires d'hébergement. De même, les modalités par lesquelles l'hébergeur peut prendre connaissance du caractère illicite d'une activité ou d'une information ne lui ont pas semblé suffisamment explicites.

L’ART a estimé que la mise en place de ce cadre juridique est de nature à conforter les instances existantes. Elle a insisté sur la nécessité de garantir l’indépendance de ces organismes et d’organiser l’exercice de leur mission en concertation avec les acteurs du domaine des technologies de l’information, et notamment de l’y associer.

L’ART a estimé que le schéma retenant l’accord préalable de l’utilisateur permettra de garantir une protection suffisante des consommateurs et des individus, enjeu majeur pour le développement de la société de l’information. Elle a néanmoins souligné les ambiguïtés de certaines formulations du texte telles que " biens ou services analogues " qui pourraient donner lieu à des difficultés d’interprétation.

L’Autorité a estimé que la mise en place d’un régime d’autorisation instruite par l’Agence national des fréquences (ANFr) pour les systèmes satellitaires aurait pour conséquence d’instaurer un double mécanisme de régulation, source de complexité inutile, voire de contestations juridiques au moment même où les nouvelles directives communautaires visent à harmoniser et à simplifier les régimes nationaux. Pour elle, le dispositif envisagé est disproportionné avec l’objectif recherché. Il lui a semblé par conséquent légitime que la régulation des systèmes à satellites, composante essentielle du secteur des télécommunications, soit exercée par l’ART et le ministre chargé des télécommunications dans les mêmes conditions que celles prévues pour le reste de ce secteur.