Le texte de la consultation indique que "les modifications législatives nécessaires pour transposer des directives communautaires en matière de télécommunications seront incluses dans un projet de loi portant diverses dispositions d'harmonisation communautaire, qui sera présenté en Conseil des ministres avant la fin de l'année". Certaines des directives qui doivent être transposées ne figurent pas dans le texte. L’Autorité propose de les inclure dans le champ de la transposition prévue.

Au delà des seules disposition issues de la directive 97/33/CE modifiée [ONP/interconnexion], la transposition de plusieurs des directives mentionnées ci-dessus exige l'adoption de dispositions relatives aux opérateurs puissants, qui suppose de modifier les articles L. 34-8 et L. 36-7 (7°).

L'Autorité souligne en outre que l'adoption de dispositions réglementaires est nécessaire à la transposition complète de ces directives (directive 97/51/CE [ONP/lignes louées], directive 98/10/CE [ONP/téléphonie vocale], directive 1999/5/CE [terminaux] et directive 99/13/CE⁽¹⁷⁾ [licences]).

L’article 1^er de la directive 92/44/CE [ONP/liaisons louées], dans sa rédaction issue de l'article 2 de la directive 97/51/CE, prévoit les obligations applicables aux opérateurs puissants sur le marché des liaisons louées ; il précise que "les Etats membres veillent à ce qu’en chaque point de leur territoire, un organisme au moins soit soumis aux dispositions de la présente directive" et que "les obligations découlant de la présente directive ne soient pas imposées aux organismes qui ne sont pas puissants sur le marché des lignes louées, à moins qu'il n'y ait pas d'organismes puissants sur ledit marché dans un Etat membre donné".

L'Autorité souligne que le projet de décret de transposition ne fait référence qu’à France Télécom pour remplir les obligations relatives aux dispositions ONP en matière de liaisons louées.

La directive 97/33/CE⁽¹⁸⁾ du 30 juin 1997 [ONP/interconnexion] identifie plusieurs marchés différents sur lesquels un opérateur peut être considéré comme puissant⁽¹⁹⁾. Pour tenir compte du degré d'ouverture de chacun de ces marchés, elle a prévu d'appliquer des obligations différentes aux opérateurs qui sont reconnus puissants sur chacun de ces marchés, alors que le code des postes et télécommunications prévoit les mêmes obligations pour tout opérateur identifié comme puissant.

En outre, la directive 98/61/CE du 24 septembre 1998, modifiant la directive 97/33/CE pour ce qui concerne la portabilité et la présélection de l'opérateur, prévoit notamment que les opérateurs considérés comme puissants sur un marché pertinent⁽²⁰⁾ du secteur des télécommunications doivent permettre à leurs clients de sélectionner à chaque appel et de présélectionner un opérateur longue distance.

Afin de se conformer au schéma établi par la directive 97/33/CE modifiée, cette proposition distingue cinq obligations différentes : obligation de répondre aux demandes d'accès et d'accès spécial, obligation d'orienter les tarifs d'interconnexion vers les coûts, obligation de publier un catalogue d'interconnexion, obligation de mettre en œuvre la présélection et obligation de mettre en œuvre la sélection appel par appel.

Selon un mécanisme analogue à celui prévu par le 7° actuel de l'article L. 36-7 du code des postes et télécommunications, le projet de loi prévoit que l'Autorité établisse, après avis du Conseil de la concurrence, six listes d'opérateurs puissants sur les différents marchés définis par la directive. A chacune de ces listes correspond une obligation parmi celles énumérées au paragraphe précédent. Un opérateur pourrait être inscrit sur plusieurs listes et se voir ainsi imposer les obligations correspondantes.

En ce qui concerne la sélection du transporteur, le schéma proposé permettrait d'imposer la mise en œuvre de la sélection appel par appel (mais pas nécessairement de la présélection) à un opérateur qui serait nouvellement désigné comme puissant sur un marché pertinent. Ceci pourrait s'appliquer par exemple aux opérateurs mobiles.

Le projet de modification des articles L. 34-8 et L. 36-7 (7°) du code des postes et télécommunications publié dans le rapport public d'activité de l'Autorité pour 1998 doit être modifié afin de prendre en compte le nouveau cadre réglementaire tel qu'il ressort du décret n° 99-922 du 27 octobre 1999 modifiant l'article D. 99-16 du code des postes et télécommunications et relatif à la présélection du transporteur.

Les dispositions suivantes de la directive 98/10/CE [ONP/téléphonie vocale] relèvent aux yeux de l'Autorité d'une transposition par voie législative :

• Les opérateurs puissants et l'accès spécial

L’article 16 de la directive 98/10/CE établit que le remboursement aux organismes puissants sur le marché des frais exposés pour la fourniture de l'accès spécial à leur réseau respecte pleinement les principes de l'orientation en fonction des coûts.

• La mise en œuvre effective de l'annuaire universel

L'article 6 de la directive 98/10/CE ONP/téléphonie vocale établit notamment que tous les organismes qui attribuent des numéros de téléphone aux abonnés répondent à toutes les demandes raisonnables relatives à la cession de leurs listes d'abonnés à des conditions qui soient équitables, orientées vers les coûts et non discriminatoires. L'article L. 35-4 du code des postes et télécommunications prévoit seulement l'obligation pour les opérateurs de communiquer leurs listes d'abonnés à l'organisme gestionnaire de la liste nécessaire à l'édition de l'annuaire universel.

• Les contrats entre les opérateurs et leurs clients

L'article 10 paragraphe 2 de la directive 98/10/CE ONP/téléphonie vocale établit que les autorités réglementaires nationales peuvent exiger une modification des conditions contractuelles de leur propre initiative ou à la demande d’une organisation représentant les intérêts des utilisateurs ou des consommateurs.

• La définition du point de terminaison d'un réseau

L'article 2 de la directive modifiée 90/387/CE ONP/cadre"⁽²¹⁾, dans sa rédaction issue de l'article 1^er de la directive 97/51/CE, établit une définition de la notion de "point de terminaison d'un réseau", dans les termes suivants : "le point physique auquel un utilisateur accède à un réseau public de télécommunications. Les emplacements des points de terminaison du réseau sont déterminés par l'autorité réglementaire nationale et représentent une limite, aux fins de la réglementation, du réseau public de télécommunications".

En outre, l'article 2 de la directive 1999/5/CE [terminaux] établit une définition⁽²²⁾ de la notion d'interface en utilisant la notion de "point de terminaison d'un réseau". Cette notion de point de terminaison n'est pas actuellement définie dans le code des postes et télécommunications. Or, la notion de point de terminaison d'un réseau est intégrée à la définition d'un "équipement terminal" telle que fixée à l'article L. 32 (10°) du code des postes et télécommunications.

• La désignation des "organismes notifiés"

Le rôle "d’organisme notifié" est dévolu par l'article 11 de la directive 1999/5/CE à une entité experte dans le domaine radio. L’Autorité n’a pas vocation à cela. En outre, il n’est pas certain, vu la faible activité prévisible, que beaucoup d'organismes soient intéressés.

Il est ainsi nécessaire de déterminer un organisme capable de créer des synergies avec d’autres domaines du type compatibilité électromagnétique pour assurer la viabilité économique de cet organisme.

L’Autorité propose ainsi que le ministère chargé de l’industrie, qui désigne déjà les organismes dans le domaine de la compatibilité électromagnétique, désigne aussi les "organismes notifiés" concernant les terminaux.

Au delà des simples mesures de transposition, l’Autorité fait part de l’état de ses réflexions sur deux questions qui lui paraissent importantes :

L'Autorité a déjà eu l'occasion d'indiquer que le dispositif prévu pour la gestion et l'édition de l'annuaire universel n'avait pas été mis en œuvre en raison des incertitudes qui pèsent sur sa viabilité. Sur la base de ce constat, l’Autorité avait souligné la nécessité de parvenir rapidement à une solution et rappelé les principes que devrait respecter la formule retenue :

- garantir, au nom du service public, la mise à disposition d’un annuaire universel, regroupant l’ensemble des abonnés à l’exception de ceux qui ne souhaitent pas y figurer ;

- assurer une concurrence loyale sur le marché des annuaires ;

- offrir une égalité de traitement aux abonnés de tous les opérateurs ;

- constituer une solution aussi simple et efficace que possible ;

- définir clairement les modalités de la valorisation de la liste universelle et de son utilisation à des fins commerciales.

Un premier objectif est de permettre aux consommateurs d'avoir accès à au moins un service de renseignements regroupant l'ensemble des abonnés fixes et mobiles. Une manière simple de permettre la mise à disposition rapide d'un tel service consisterait à ce que chaque opérateur de télécommunications donne accès à sa base de données d'abonnés à l'ensemble des autres opérateurs. Ce schéma d'interconnexion des bases d'abonnés permet à tous les opérateurs de fournir à leurs clients un service de renseignements. Dans le cas où il existe une obligation, pour tous les opérateurs, de fournir à leurs abonnés un service de renseignements, on obtient un service de renseignements universel, à condition de prévoir un mécanisme pour vérifier que ce service est effectivement fourni à un prix abordable.

Le tarif des prestations réciproques d'accès aux bases d'abonnés ainsi définies pourrait être fixé par les opérateurs entre eux, tout en prévoyant un mécanisme de règlement des litiges si la négociation commerciale échouait.

Ce dispositif pourrait également être étendu à d'autres acteurs : les sociétés de commercialisation de services, les opérateurs longue distance et les fournisseurs de services.

Une alternative au schéma préconisé serait que seul un opérateur soit chargé de fournir un service de renseignements universel. Dans ce cas, le coût net de cette obligation et de l'activité annuaire serait évalué par l'Autorité et pourrait donner lieu à une compensation par le fonds de service universel. On pourrait enfin envisager une solution de type "pay-or-play" où tous les opérateurs qui le souhaitent fournissent un service de renseignements universel tandis que les autres participent au financement.

En ce qui concerne la fourniture d'annuaires par les opérateurs de télécommunications, un dispositif similaire à celui décrit pour les services de renseignements peut être envisagé.

L'annuaire papier de France Télécom, qui regroupe les coordonnées téléphoniques de tous les abonnés de l'opérateur au service téléphonique fixe à l'exception des abonnés inscrits en liste rouge, est diffusé gratuitement aux clients de France Télécom fixe et ne donne pas lieu à compensation au titre du service universel. Cet annuaire est une base à partir de laquelle pourrait être constitué et diffusé un annuaire enrichi c'est à dire comprenant outre les numéros de téléphone fixe de France Télécom comme actuellement, les numéros de téléphone des opérateurs mobiles et les numéros des abonnés des opérateurs de boucle locale autres que l'opérateur historique.

L'établissement d'un tel dispositif suppose de résoudre un certain nombre de questions :

- les modalités de distribution de cet annuaire aux abonnés d'opérateurs tiers.

- la prise en compte du surcoût induit pour France Télécom en termes d'édition de l'annuaire et pour les autres opérateurs en terme de gestion des listes;

- la prise en compte du supplément de trafic induit pour tous les opérateurs, y compris ceux qui ne sont pas opérateurs de boucle locale et n'attribuent pas de numéros à leurs abonnés ;

- la détermination des coûts supportés par les opérateurs en ce qui concerne les prix de cession des listes d'abonnés par les opérateurs ;

- la possibilité pour d'autres éditeurs d'acheter les listes des opérateurs et d'éditer eux-mêmes leur annuaire universel ;

- l'utilisation des listes pour d'autres usages : services de renseignements, édition d'annuaires autres qu'universels, prospection commerciale.

L’Autorité considère que la réglementation des services doit être indépendante des types d’infrastructures qu’ils empruntent et des technologies et protocoles de transmission qu’ils utilisent et que des services substituables doivent se voir appliquer une réglementation identique.

Pour le cas particulier de la téléphonie sur IP, il peut être constaté que celle-ci s’inscrit sans difficulté dans le régime d’autorisation actuel comme dans les évolutions susceptibles de concerner le cadre législatif.

Le processus du réexamen communautaire s’est engagé notamment sur la question des régimes d’autorisations. Il convient de prendre en compte l’évolution du marché des télécommunications et celle des services permises par le déploiement massif de réseaux intégrant voix et données, et de constater les limites de l’intérêt de maintenir un régime des licences individuelles pour les fournisseurs de service téléphonique au public. Ces facteurs conduisent à envisager la suppression du cas particulier que constitue la " service téléphonique au public " et à étudier un régime uniforme de droits et d'obligations pour les " fournisseurs de services de télécommunications au public ". La question de l’identification des opérateurs contribuant au service universel devra notamment être traitée.

• L’évolution du marché des services de télécommunications

La multiplication des acteurs et des modes de commercialisation du service téléphonique (cartes par exemple) a modifié en profondeur le marché des services et a favorisé le fait que certains prestataires de service échappent à la qualification de " fournisseur de service téléphonique au public " et aux obligations afférentes. Le maintien d’une telle catégorie reconnaît en outre au service téléphonique une spécificité, alors que celui ci tend à se banaliser, au sein des offres multiservices et multimédias qui se généraliseront avec l’avènement de la société de l’information.

• L’évolution technologique des réseaux intégrant voix et données

La notion de service téléphonique vocal accessible au public perd de sa pertinence en raison de l’intégration progressive de la voix et des données. L’importance croissante des services de données pour les particuliers amène à s’interroger sur l’opportunité d’étendre aux services de télécommunications en général les garanties accordées jusque là au seul " service téléphonique au public ", notamment en termes de sécurité, fiabilité, qualité, confidentialité, etc.

Il convient toutefois de veiller à ce que les exigences réglementaires accrues sur les services ne limitent pas les possibilités d’arbitrage entre la qualité et les coûts qui permettent la différentiation des opérateurs entre eux, l’élaboration de gammes d’offres de " niveau " divers et le choix des consommateurs en fonction de leur besoins et de leur propension à payer.

• La nécessaire simplification des procédures

Le nombre d’autorisations de fourniture du service téléphonique n’est pas restreint et les motifs de refus sont d’ores et déjà très limités. Un allégement des procédures avec la suppression du régime des licences individuelles pour la prestation de services de télécommunications peut être envisagée.

Il convient d’insister en effet sur le fait qu’une simple suppression de la licence individuelle sans remise en cause de la catégorie même conduirait à des difficultés de mise en œuvre de la réglementation et exigerait l’identification a posteriori des opérateurs ayant un droit à l’interconnexion.

Il convient tout d’abord de constater que la fourniture du service téléphonique au public à travers un réseau dédié ou des liaisons exploitées avec le protocole IP, hormis de cas du service de transfert de voix sur Internet d’ordinateur à ordinateur qui a fait l’objet de la communication de la Commission européenne du 17 janvier 1998, s’insère sans difficulté dans le régime actuel d’autorisation.

En effet, ce type d’offre s’appuie sur un réseau constitué de liens de transmission propres à l’opérateur, ou bien constitué pour certaines parties de capacités de transmission louées, commutés ou exploités sous IP, pour fournir des services de télécommunications au public, dont un service de transfert de la voix. Celui-ci s’avère dans ce cas équivalent et substituable au service téléphonique.

Les liaisons exploitées à l’aide des technologies IP sont interconnectées en différents points (passerelles) avec le réseau public commuté pour la terminaison de trafic ou sa collecte. Chaque passerelle constitue un point d’interconnexion qui permet à l’opérateur de convertir les communications du mode circuit du réseau public commuté au protocole IP de son réseau dédié, et inversement. L’opérateur qui met en oeuvre ce service apparaît de manière identifiable comme étant celui qui exploite le réseau dédié (qu’il soit possédé en propre, ou constitué en partie ou en totalité de liaisons louées) et ses équipements. L’utilisation du protocole IP avec une telle structure est transparente pour le public.