Mesdames et Messieurs les parlementaires et élus locaux,
Mesdames et Messieurs les présidents et directeurs,
Mesdames, Messieurs,
Chers amis,
Je suis très heureux de vous accueillir aussi nombreux. Je voudrais tout particulièrement souligner la présence parmi nous de nombreux présidents et représentants d’autorités de régulation étrangères, notamment européennes. Ce colloque suscite un tel intérêt que, bien malgré elle, l’ARCEP a dû procéder à une régulation ô combien plus complexe que celle des communications électroniques, je veux parler de la régulation des inscriptions ! Nous espérons en tout cas avoir agi en toute neutralité, de façon non discriminatoire et aussi transparente que possible.
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La préparation de ce colloque
Au cours de l’été 2009, et avant que la FCC ne publie son projet de lignes directrices, nous avons pressenti à l’ARCEP l’importance de la question de la neutralité des réseaux. Nous avons donc décidé de mieux appréhender la portée actuelle de ce qui constitue le mythe fondateur de l’internet. L’idée d’organiser un large débat public s’est alors imposée comme une évidence.
Dans un premier temps, à l’automne 2009, nous avons mené une phase de réflexion interne, afin d’identifier les enjeux et les acteurs du sujet. Dans un deuxième temps, depuis décembre, nous avons rencontré un grand nombre de ces acteurs, lors d’auditions effectuées par les services puis par le Collège de l’Autorité.
Dans un souci d’exhaustivité, nous avons ainsi sollicité des acteurs de tous horizons : des opérateurs fixes, mobiles, de transit, des fournisseurs de services, des éditeurs de contenus, des chaînes de télévision, des équipementiers, des intermédiaires techniques (pour l’hébergement ou la diffusion), des associations de consommateurs, des représentants de la société civile, des services de l’Etat, des autorités de régulations d’autres pays, et enfin des experts, spécialistes et personnalités du monde académique.
Le colloque d’aujourd’hui est un moment-clé, après ce travail de réflexion et d’auditions, et avant une large consultation, sur la base d’orientations que nous rendrons publiques en mai.
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Pourquoi ce colloque ? Quels sont les enjeux ?
• Nous sommes convaincus que, sous l’apparence d’une question très technique ou, à l’inverse, très théorique, le sujet qui nous rassemble aujourd’hui est un des plus fondamentaux que notre économie et notre société aient à traiter au cours des prochaines années, au niveau de chaque pays comme au plan mondial.
Il ne faut évidemment pas verser dans la dangereuse illusion d’un " meilleur des mondes " numérique qui tournerait le dos à l’humanisme, fondement de note modèle démocratique. Toutefois, il existe désormais un large consensus pour affirmer que l’économie et la société de demain seront très largement structurées autour d’un écosystème numérique, à la fois du côté de l’offre de technologie, de services ou de contenus, mais aussi de la demande ou encore des usages individuels ou collectifs.
D’ores et déjà, les services de communications électroniques se développent de façon accélérée et deviennent disponibles sur tous types de terminaux et en tous lieux, grâce notamment à la convergence progressive des réseaux fixes et mobiles et à leur dimension multiservices. Ces évolutions, conjuguées à l’amélioration de l’ergonomie des terminaux, ouvrent un vaste champ d’applications nouvelles, aussi bien sur le plan économique que sur le plan social.
De même que les entreprises, qui y trouveront des nouveaux outils et des leviers de productivité, les acteurs publics profiteront à plein de ces progrès technologiques pour parachever le développement de l’administration en ligne et donner une nouvelle dimension à certains services publics, tels que l’éducation, la santé, ou encore la sécurité. Les consommateurs, qui sont déjà devenus des acteurs à part entière du web 2.0, bénéficieront quant à eux, à la fois d’un degré d’interactivité supplémentaire avec leur environnement, grâce à l’internet des objets, mais encore de nouveaux moyens d’expression et de création, par exemple via l’essor des services vidéo. Ils seront connectés à divers réseaux et bénéficieront de tous leurs services favoris à très haut débit, à leur domicile, au travail ou pendant leurs déplacements.
Les caractéristiques actuelles et prévisibles à moyen terme de l’économie numérique sont impressionnantes. En 2008, le secteur des technologies de l’information et de la communication (TIC), générait déjà un chiffre d’affaires de plus de 2700 milliards d’euros, soit 6,5% du PIB mondial. On retrouve à peu près cette proportion en France avec un chiffre d’affaires de 115 milliards. Ce secteur représente par ailleurs environ 30% de la croissance et 3% des emplois français, cette part étant en augmentation constante. S’il est difficile de délimiter la part de l’internet dans ces résultats, on constate que des pans entiers de l’économie basculent progressivement dans le numérique, notamment dans le domaine du e-commerce. Il n’est pas déraisonnable de penser que le secteur des TIC, qui représente le support potentiel d’une nouvelle forme d'organisation économique, que certains ont dénommée économie du quaternaire, représentera 20 % de l’économie mondiale dans une dizaine d’années.
Si ce " futur immédiat " devient réalité, cela signifie que le bon fonctionnement des réseaux de communications électroniques et de l’internet va constituer une des questions-clés de l’avenir de notre planète. Une crise de ces réseaux hypothéquerait en effet l’ensemble des activités et conduirait à un dérèglement général de l’économie et de la société.
C’est pourquoi beaucoup estiment que l’internet, colonne vertébrale de notre économie et de notre société futures, constitue un " bien collectif stratégique " et doit fonctionner de façon optimale et au bénéfice de tous. Dans ces conditions, la puissance publique ne peut évidemment s’en désintéresser et doit se préoccuper de sa pérennité.
• On pourrait bien sûr adopter une posture hypocrite évitant de traiter la question en considérant que " globalement, tout va très bien, à quelques rares exceptions près ", comme le faisaient certains économistes ou philosophes du début du 19ème siècle, estimant que l’industrie, les mines, ou les chemins de fer étaient des questions d’intérêt purement privé. On n’en est évidemment et heureusement pas resté, depuis lors, à cette posture naïve ou, plus souvent, faussement naïve mais assurément inconséquente.
D’autant que de nombreux faits sont là pour montrer que des difficultés apparaissent de façon croissante et soulèvent des interrogations sur les dérives possibles, en l’absence d’un cadre minimal concernant l’internet.
Par exemple, l’explosion de la demande de services data sur les réseaux mobiles conduit parfois à une saturation de ces derniers aux heures de pointe, ce qui peut inciter les opérateurs à brider fortement les débits disponibles pour les utilisateurs, sans pour autant fournir toutes les informations ou justifications à ce sujet. Plus généralement, les offres d’accès aux réseaux mobiles ne permettent pas toujours de satisfaire la demande émanant des utilisateurs d’un accès à l’internet, de façon identique à ce qu’ils obtiennent sur les réseaux fixes. Ainsi, les utilisateurs peuvent se voir refuser l’accès à certains services (voix sur IP, pair à pair), malgré l’achat de forfaits intitulés " internet illimité ".
Dans ce contexte, deux pratiques extrêmes doivent, sans doute, être évitées.
Une absence totale de gestion de trafic de la part des opérateurs pourrait conduire à une dégradation de la qualité de service sur les réseaux, en raison de la capture potentielle du débit par une ou plusieurs applications au détriment des autres. Cela pourrait même entraîner des ruptures de la disponibilité de certains services essentiels tels que les appels d’urgence.
A l’inverse, une liberté totale de gestion de trafic accordée aux opérateurs comporterait le risque que des pratiques discriminatoires ou anticoncurrentielles se développent, notamment entre des fournisseurs de contenus intégrés verticalement avec des opérateurs et des fournisseurs tiers. Une telle liberté absolue pourrait par ailleurs conduire à des blocages ou bridages arbitraires de certains usages ou applications, constituant des atteintes à l’universalité de l’internet.
Enfin, des débats, souvent extrêmement vifs, se sont développés sur le principe ou les modalités du contrôle de certains contenus véhiculés sur l’internet.
Mais, dans ce contexte, avant de se demander quelles sont, ou doivent être, les bonnes pratiques, et d’ouvrir le débat sur ces questions, il me semble nécessaire de souligner quelques spécificités du secteur des communications électroniques et de l’internet, qui doivent assurément être pris en compte pour définir ces bonnes pratiques.
• Par rapport à un marché ou un " objet économique " ordinaire, l’internet comporte, me semble-t-il, quatre spécificités très fortes.
En premier lieu, il constitue un creuset d'innovation foisonnante et permanente, où les utilisateurs sont à la fois ceux qui produisent les services, les contenus et les applications disponibles sur ces réseaux et ceux qui les " consomment ", beaucoup d’utilisateurs étant à la fois producteurs et consommateurs.
En deuxième lieu, il faut rappeler que le marché des communications électroniques est " biface ". Cela signifie que les deux types d'activités, production et consommation de services, contenus et applications, exercent l'un sur l'autre de forts effets croisés positifs : les producteurs bénéficient bien évidemment d'un accroissement du nombre des consommateurs et, réciproquement, les consommateurs valorisent grandement un accroissement du nombre des producteurs, la variété des services et la richesse de la base de données auxquels ils ont accès s'en trouvant en effet augmentées d'autant.
En troisième lieu, une grande partie de ce qui circule sur l’internet n’a pas de but lucratif, et se compose d’échange de biens numériques très peu coûteux à produire pour chacun et procurant une grande utilité à tous. On peut citer l’exemple des forums où les consommateurs les plus avertis font profiter le plus grand nombre de leur expérience. Ainsi, l’internet est un vecteur d’échanges fondamental et remplit en quelque sorte une " mission d’intérêt général ".
Enfin, il convient de distinguer au sein de cette notion d’internet deux parties ou " couches " superposées :
- d’une part, la fonction de transport, assurée par un ensemble de réseaux de communications électroniques interagissant à l’aide du protocole IP (le " net ") ;
- d’autre part, les éléments transportés, constitués d’un ensemble foisonnant et dynamique de contenus, services, applications et usages accessibles via le net (par exemple, le " web ", le courrier électronique, les échanges de fichiers).
La complexité est en outre augmentée par le fait que ces niveaux s’interpénètrent de manière croissante, ou, à tout le moins, les acteurs traditionnels d’une couche développent des activités sur l’autre.
Compte-tenu du cumul de ces spécificités, en particulier de la polyvalence des acteurs et de la multiplicité des usages des réseaux de communications électroniques et de l’internet, se pose, à un degré rarement atteint, la question de la bonne cohabitation de tous les éléments de cet ensemble. Jamais le mot cybernétique, créé par Ampère en 1834, n’a paru plus adapté pour décrire le mode de gouvernance, qui reste à définir, de ce système d’une complexité et d’une richesse exceptionnelles.
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Les questions à aborder lors de ce colloque
• Ces éléments de contexte et ces enjeux de l’internet étant précisés, nous pouvons maintenant mieux définir la façon dont il vous est proposé de traiter le sujet de la neutralité des réseaux lors de ce colloque.
Pour résumer, il ressort des auditions et des travaux que nous avons menés que, selon les acteurs, trois objectifs doivent être concomitamment visés :
- permettre le développement pérenne à long terme des réseaux, c’est-à-dire faciliter l’innovation et le développement des modèles techniques et économiques les plus adaptés ;
- assurer, à tout moment, le bon fonctionnement des réseaux de communications électroniques, c’est-à-dire garantir une bonne qualité de service ;
- enfin, garantir à l’ensemble des utilisateurs un accès à l’ensemble des réseaux et à l’ensemble des contenus, services et applications véhiculés sur ces réseaux, en provenance soit d’autres utilisateurs, soit de fournisseurs de services, de façon transparente et non discriminatoire.
Ce dernier objectif correspond à l’acception la plus courante du principe de neutralité de l’internet, qui, pour de nombreuses parties prenantes au débat, doit servir de guide pour définir les conditions d’une bonne gouvernance de l’internet, afin d’éviter les effets discriminatoires, anticoncurrentiels, ou indûment restrictifs.
Ainsi, ce principe de neutralité de l’internet, au-delà donc du mythe fondateur de l’internet, est une condition essentielle du bon fonctionnement et du développement de l’internet de demain. Pourtant, il n’est pas expressément mentionné dans la législation française ou européenne. En effet, l’internet est aujourd’hui régi par des règles plus générales, applicables, par exemple, aux communications électroniques, aux libertés individuelles, au commerce, à la concurrence, ou à la consommation.
Aux Etats-Unis, la FCC s’est saisie de la question dès 2005, en proposant des principes constitutifs d’une bonne autorégulation, sous forme de quatre droits pour les consommateurs : droit d’accès aux contenus légaux, droit d’usage des applications et terminaux de leur choix, enfin droit de faire jouer la concurrence. Une approche plus volontariste s’est manifestée dans les lignes directrices mises en consultation publique en novembre 2009 : l’autorégulation et les droits des consommateurs laissent place à des obligations pesant sur les fournisseurs d’accès à l’internet, sous la forme de six règles, puisque la transparence et la non discrimination sont venues s’ajouter aux quatre principes initialement identifiés. On sait que la cour d’appel fédérale de Washington D.C. a jugé, la semaine dernière, que la FCC ne pouvait légalement condamner Comcast sur la base des principes édictés en 2005. Cette décision alimente le débat sur les fondements juridiques d'une régulation faite en application du principe de neutralité.
En Europe, la récente révision du cadre réglementaire a été l’occasion pour toutes les parties prenantes d’évaluer les besoins et outils appropriés sur ce sujet. Le paquet télécoms affirme, de façon certes prudente, l’objectif primordial de l’accès aux contenus, définit des exigences précises en termes de transparence vis-à-vis de l’utilisateur final et devrait conduire, après transposition, à doter les régulateurs nationaux, d’une part, d’un pouvoir de fixation d’une qualité de service minimale, encadré par la Commission, d’autre part, d’une compétence étendue en matière de règlement de différends, notamment entre opérateurs de communications électroniques et fournisseurs de contenus et de services. Neelie Kroes évoquera ces questions et sa vision du sujet au début de l’après-midi.
En France, les pouvoirs publics ont souhaité s’interroger dès à présent sur ces questions. Outre les travaux de l’ARCEP, la secrétaire d’Etat à la prospective et au développement de l’économie numérique, Nathalie Kosciusko-Morizet, qui interviendra en fin de matinée, a engagé des réflexions, avec le concours des différentes administrations concernées, et a lancé vendredi dernier une consultation publique, en vue de remettre un rapport au Parlement sur ce sujet au mois de juin 2010.
Notre colloque s’inscrit pleinement dans ce contexte de " croisée des chemins " et doit fournir l’occasion à toutes les parties prenantes d’exprimer leurs points de vue sur un certain nombre de grandes questions. Sans viser à l’exhaustivité, j’en citerai cinq :
- Comment garantir à l’ensemble des utilisateurs un accès transparent et non discriminatoire à l’ensemble des contenus et applications licites sur les réseaux de communications électroniques en général et sur l’internet en particulier ? Comment ces principes de non discrimination et de transparence doivent-ils être définis ?
- Economiquement, comment permettre et financer le développement pérenne des réseaux face à la croissance d’usages de plus en plus consommateurs en bande passante ?
- Quelles sont les garanties et différenciations possibles en termes de qualité de service ? Comment concilier le fait d’assurer une qualité de service satisfaisante pour l’ensemble des usages et la nécessité, pour certaines applications, de bénéficier d’une qualité de service préférentielle, sous forme de services gérés ?
- Quelles sont les pratiques acceptables de gestion de trafic par les opérateurs de réseaux et dans quelles conditions peuvent-elles être mises en œuvre ?
- Quelles formes d’intervention publique ou semi-publique sont nécessaires et acceptables, aux niveaux national et international, afin d’assurer une bonne gouvernance de l’internet ?
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L’organisation du colloque
Ces questions seront abordées au fil des quatre tables rondes. Dans un premier temps, la table ronde animée par Henri Verdier, membre du comité de prospective de l’ARCEP, permettra, à travers un état des lieux et une mise en perspective du contexte français, européen et américain, de poser clairement les problématiques liées au principe de neutralité des réseaux, notamment les enjeux que je viens d’évoquer.
La deuxième table ronde, centrée sur les relations entre opérateurs de réseaux, hébergeurs et éditeurs de contenus, sera animée par Patrick Raude, membre de l’ARCEP, et couvrira les questions de gestion du trafic, de tarification et de partage de la valeur.
Dans la troisième table ronde, animée par Joëlle Toledano, membre de l’ARCEP, l’accent sera mis sur les modalités d’accès aux contenus et aux services et sur la protection des droits des consommateurs.
La quatrième et dernière table ronde, animée par Marie-Dominique Hagelsteen, présidente de section au Conseil d’Etat, permettra, au vu des débats de cette journée, de préciser les besoins de régulation, et en particulier de régulation publique, sur l’internet, dans un environnement convergent, à la fois entre les mondes du fixe et du mobile, des contenants et des contenus, des médias et du web.
Je pense que nous sommes tous impatients d’échanger nos idées sur ces sujets passionnants et je passe sans plus tarder la parole à Henri Verdier pour ouvrir la discussion de la première table ronde.
