Communications & Stratégies : ce numéro est consacré aux évolutions des mécanismes de marché sous l'effet des technologies de l'information et de la communication. Comment abordez-vous le paradoxe apparent d'une efficacité supposée croissante du marché, appliquée depuis peu aux réseaux et services de télécommunications, et la densité et complexité du régime réglementaire qui caractérise le secteur ?
Il y a sans doute paradoxe, mais nullement contradiction. On confond souvent libéralisation et déréglementation. Or ce sont deux choses bien distinctes. Dans un processus de libéralisation, il y a en général plusieurs phases : la première, lorsqu'on ouvre un marché, consiste à mettre en place des outils réglementaires suffisamment efficaces pour obliger l'ancien monopole à ouvrir son marché à de nouveaux arrivants. C'est ce que l'on appelle la régulation asymétrique. C'est seulement dans un deuxième temps, lorsque la concurrence s'exerce réellement et durablement, que ces règles contraignantes peuvent être allégées.
La complexité actuelle de la réglementation et de la régulation du secteur tient à la conjonction de plusieurs phénomènes :
· Il s'agit d'un secteur où l'activité suppose l'utilisation de réseaux. Celui de l'opérateur historique revêt une importance décisive pour permettre à la concurrence de s'exercer. D'où la complexité des règles relatives à l'accès au réseau et à l'interconnexion, qui doivent tenir compte de la situation relative de chacun des acteurs et imposer à ceux qui détiennent une position privilégiée des obligations renforcées.
· Le secteur des télécommunications est composé de plusieurs marchés - fixe longue distance, boucle locale, mobiles, accès à Internet, etc. - qui connaissent des situations très différentes : par exemple, ils n'ont ni le même modèle économique ni un nombre d'acteurs comparable, ni la même maturité. La superposition de ces différents marchés conduit le régulateur à adopter des démarches différenciées et à appliquer des règles différentes. J'ajoute que le progrès technique, qui contribue à modifier les frontières entre ces marchés, tend à augmenter cette complexité.
· Nous sommes aujourd'hui, du moins pour certains de ces marchés, à la fin de la première phase de libéralisation. Un allègement est assurément nécessaire sur certains points. C'est d'ailleurs l'un des principaux objectifs du renouvellement des directives communautaires aujourd'hui en cours d'adoption. Le nouveau cadre européen va ainsi simplifier la réglementation, par exemple en substituant aux licences individuelles un régime d'autorisations générales. Il va également permettre aux régulateurs de disposer de nouveaux outils pour adapter les règles applicables en fonction de la physionomie de chacun des marchés.
Nous sommes donc, globalement, sur une tendance importante de simplification du dispositif en cours. Le paradoxe est que cette simplification passe par des débats juridiques et techniques complexes, qui intéressent les surtout les spécialistes mais dont les résultats ont des conséquences très concrètes sur l'avenir du marché. Il y a sans doute un devoir de pédagogie et de simplification dans la présentation des enjeux.
Quant à l'efficacité du marché, elle ne me semble pas affectée par cette complexité, si on en juge par les résultats obtenus depuis quatre ans en France : une croissance à deux chiffres, une baisse des prix continue et une diversification des offres et des formules tarifaires. Ce sont bien les résultats attendus de la concurrence ; et il ne me semble pas qu'efficacité soit nécessairement synonyme de simplicité.
Communications & Stratégies :à l'heure de la globalisation des marchés, y compris dans les services, comment voyez-vous dans la spécificité des cadres nationaux de régulation des télécommunications ce qui est du domaine d'un protectionnisme coupable et ce qui est légitime ? Dans quelle mesure les engagements négociés au sein de l'OMC sont-ils tenus et peuvent-ils être considérés comme satisfaisants ? Y a-t-il dans ces conditions encore une spécificité au cadre communautaire de régulation des télécommunications ?
Les dispositions de l'OMC s'appliquent de façon générale à l'ensemble des échanges de produits et de services. Mais les télécommunications ont un certain nombre de spécificités : l'utilisation de ressources rares, la nécessité de normes mondiales, de lourds investissements des exigences d'interopérabilité, de sécurité, de protection de la vie privée ou de protection des contenus véhiculés, etc. Le recours à une régulation spécifique, au niveau mondial comme à l'échelon national, est donc indispensable dans ce secteur pour compléter les règles générales de concurrence.
Il faut par ailleurs souligner que, dans les télécommunications, la mondialisation concerne en premier lieu le développement de la circulation de l'information et de la communication entre les hommes sur les réseaux. S'agissant des marchés, on observe aujourd'hui, plus qu'un grand marché mondial, la formation de plusieurs marchés régionaux dont l'Amérique du Nord et l'Europe sont les deux plus importants en valeur.
Dans ce contexte, des cadres nationaux subsistent. Je rappelle d'abord qu'ils sont le résultat d'une histoire et d'une situation politique donnée. L'avenir de l'Europe, aux plans économique, institutionnel et politique sera ce qu'en feront les quinze Etats membres, avec tous ceux qui ont vocation à rejoindre l'Union européenne à court ou moyen terme.
Quelques observations sur les spécificités nationales : il est vrai que des différences subsistent dans les législation des pays européens. Elles sont en général subsidiaires et les rapports successifs de la Commission ont montré que, dans l'ensemble, les principales dispositions des directives avaient été transposées dans les Etats membres, si bien qu'on peut dire que toute l'Europe applique globalement la même législation. De fait, le marché européen existe déjà et le moins que l'on puisse dire est qu'il est ouvert aux acteurs venus d'autres continents, comme en témoigne la typologie des opérateurs que nous établissons régulièrement. Malheureusement, la réciproque n'est pas toujours vraie.
A cet égard, l'accord de l'OMC sur les télécommunications de base, signé en février 1997 et entré en vigueur en février 1998, n'est pas un accord mondial de libéralisation, car tous les pays n'ont pas pris les mêmes engagements. L'Europe, comme les Etats-Unis et le Japon, figure parmi les pays qui ont accepté d'ouvrir leur marché dès 1998. On peut dire que l'Europe a effectivement mis en œuvre les principes auxquels elle a souscrits.
Dans ces conditions, le cadre européen de régulation des télécommunications me semble à ce jour l'outil le plus efficace de libéralisation d'un marché et sa dimension me semble parfaitement adaptée aux enjeux du développement mondial du secteur. Des améliorations sont sans doute nécessaires, dans le sens d'une plus grande harmonisation des règles. C'est l'un des objectifs affichés du réexamen des directives.
Mais la mondialisation se traduit également par des inégalités entre les pays, comme en témoignent les évolutions récentes du système des taxes de répartition. Ce système d'interconnexion internationale repose sur un partage des revenus entre l'opérateur de départ et l'opérateur d'arrivée, pour une communication internationale. Or les pays en développement ont vu leurs reversements baisser fortement au cours des dernières années, ce qui les prive d'une source de revenus essentielle. Je voudrais à cet égard saluer les efforts de l'UIT, qui a adopté plusieurs recommandations s'attachant à préserver le caractère équitable du système d'interconnexion internationale, pour les communications téléphoniques comme pour les connexions Internet. Cette action, qui tend à favoriser le dialogue entre acteurs aux intérêts parfois divergents, va dans le bon sens ; elle est une contribution à la lutte contre la fracture numérique.
Communications & Stratégies : en tant qu'autorité de régulation, l'ART est largement tributaire d'un cadre législatif et réglementaire préexistant. Comment appréciez-vous l'efficacité du cadre législatif de 1996 et plus largement les principes communautaires de la libéralisation des télécommunications tels qu'ils avaient été définies au début des années 90 ? Quels sont les innovations et les phénomènes du marché qui avaient mal été anticipés ? Voyez-vous des différences importantes dans la façon dont se pose dans les différents pays européens la relation entre les autorités de régulation, le Gouvernement et le Parlement ?
L'Autorité a déjà eu l'occasion de le souligner à plusieurs reprises, le cadre réglementaire établi par la loi de 1996 est satisfaisant dans la mesure où il a permis l'ouverture effective du marché des télécommunications à la concurrence.
En effet, toutes les dispositions essentielles à ce processus ont été adoptées rapidement et la régulation a pu être installée dans de bonnes conditions, un an avant la date de la libéralisation totale.
Les propositions de modification formulées par l'Autorité, notamment dans son rapport d'activité, ont porté davantage sur les modalités d'application de la loi ou sur des difficultés d'interprétation issues de la technicité et de la nouveauté de la législation que sur des questions de principe.
La principale difficulté de fond encore constatée est relative à l'homologation des tarifs de détail de France Télécom. Cette procédure associe l'Autorité, chargée de rendre un avis public sur les propositions tarifaires de France Télécom, et le Gouvernement, qui homologue ces propositions. Ce contrôle s'applique dans deux cas : pour les services qui relèvent du service universel et pour les services qui sont en monopole de fait. Il vise ainsi à s'assurer d'une part que les pratiques tarifaires de France Télécom sont conformes aux règles de la concurrence et d'autre part que les tarifs des services relevant du service universel sont effectivement abordables.
L'Autorité est favorable à une adaptation de ce mécanisme dans le sens d'une simplification, d'une clarification des responsabilités et d'une adaptation maîtrisée aux évolutions contrastées du marché selon ses divers segments.
A cet égard, le niveau de concurrence étant encore très inégal selon les segments de marché, les adaptations mises en œuvre devront s'attacher à empêcher que l'opérateur en situation de monopole ou en position dominante puiss préempter de façon discriminatoire certains marchés émergents. Par exemple, la mise en œuvre des outils réglementaires actuels n'a pas permis de mettre l'ensemble des acteurs sur une même ligne de départ à un même moment pour qu'ils puissent s'implanter dans les mêmes conditions sur le marché de l'ADSL, ou à tout le moins pour qu'ils puissent cheminer sur cette voie parallèlement à l'opérateur historique.
Le progrès technologique est, par définition, toujours en avance sur le droit ; c'est à la législation qu'il appartient de tenir compte du progrès technique et de l'anticiper dans la mesure du possible. A cet égard, la réglementation européenne est apparue plutôt bien adaptée aux évolutions technologiques récentes, grâce au souci de neutralité technologique qui l'anime. La principale difficulté rencontrée par le droit européen a été l'absence de dispositions concernant le dégroupage dans les directives. Mais cet exemple est plutôt à l'honneur du droit communautaire, qui a montré, par l'adoption du règlement du 18 décembre 2000, qu'il était capable de s'adapter rapidement et efficacement lorsqu'il était confronté à un tel enjeu. J'ajoute que si le réexamen des directives en cours a pour objet l'adaptation des textes à la progression de la concurrence et à la convergence technologique des réseaux, les principes que nous mettons aujourd'hui en œuvre y demeurent très présents.
L'équilibre des relations entre les institutions, Parlement, Gouvernement et Autorité de régulation, varie bien entendu selon les pays. C'est le résultat de situations historiques et de cultures naturellement différentes. Je constate à cet égard qu'il n'y a pas, en Europe, deux régulateurs qui ont la même structure ni les mêmes compétences. Tout cela traduit le fait que le principe de la régulation est plus ou moins ancré dans la tradition institutionnelle de chaque Etat. Et si tous les Etats membres de l'Union européenne appliquent une même législation communautaire, les conditions de transposition ou la pratique quotidienne sur des marchés nationaux peuvent ainsi faire apparaître des variations qui n'ont rien d'anormal, dès lors qu'elles ne portent pas sur l'essentiel.
Pour autant, l'action de la Commission et des régulateurs eux-mêmes tend vers une harmonisation la plus élevée possible. La Commission, dont c'est l'un des principaux rôles, agit par la publication régulière de rapports détaillés sur la mise en œuvre du cadre communautaire et, s'il le faut, par voie d'enquêtes ou de contentieux. Quant aux régulateurs, regroupés au sein du GRI, ils cherchent spontanément à donner un maximum de cohérence aux réponses qu'ils apportent au jour le jour aux difficultés rencontrées dans leurs pays respectifs. Cette démarche volontaire complète efficacement celle, plus formelle, de la Commission. Elle s'observe tout particulièrement sur le dégroupage.
Communications & Stratégies : les télécommunications sont souvent présentées comme la nouvelle place du marché au sens où ses réseaux et services constituent le système nerveux du fonctionnement des échanges dans l'ensemble des secteurs et branches d'activité. Dans quelle mesure la régulation des télécommunications n'est-elle pas entraînée à déborder de plus en plus de son cadre sectoriel et à se confronter à d'autres droits et réglementations sectorielles ou au droit général du commerce et de la concurrence ?
Lorsque je m'interroge sur les perspectives d'évolution de la régulation des télécommunications en France, quatre pistes de réflexion me viennent à l'esprit :
· Pour tenir compte des progrès de la concurrence, l'Autorité va être conduite à adapter son action et à la différencier selon la maturité respective de chacun des marchés. En ce sens, les points de rencontre avec le droit commun de la concurrence vont être de plus en plus fréquents. Nous travaillons déjà activement avec le Conseil de la concurrence, sur de nombreuses questions, mais le développement de la concurrence va amplifier l'influence du droit de la concurrence sur nos décisions. C'est le sens qu'il faut également donner à la révision des directives communautaires.
· La convergence des technologies de réseaux, autre aspect décisif de la révision des directives, va conduire à une évolution de la régulation des télécommunications, la frontière entre réseaux et contenus prenant progressivement le pas sur la séparation traditionnelle entre audiovisuel et télécoms.
· La dimension européenne de la régulation constitue une autre incitation forte à l'adaptation du régulateur. Nous avons, avec les régulateurs des pays de l'espace économique européen, mis en place une structure informelle de concertation et d'action. Ce groupe des régulateurs indépendants est à mon sens une véritable ébauche d'une régulation européenne. Je ne doute pas qu'il va prendre une importance accru dans les années à venir.
· Parmi les missions du régulateur, et à mesure que progresse la concurrence, les préoccupations économiques et sociales arrivent progressivement au premier plan ; elles tendent à devenir des priorités, en complément du travail technique et juridique qui constitue le quotidien de notre action. Ainsi, la réflexion sur l'innovation, la couverture du territoire, la formation, l'emploi ou la fracture numérique devient essentielle et doit être présente dans nos décisions.
L'ensemble de ces évolutions conduisent l'Autorité à des incursions de plus en plus fréquentes dans des domaines juridiques, économiques ou techniques qui sont en dehors de son strict champ de compétence. C'est une nécessité car l'Autorité, qui vit dans un monde en mouvement, ne peut ignorer ces évolutions multiples ; c'est même pour elle un devoir de les comprendre pour préserver la pertinence de ces décisions et pour anticiper les évolutions de la régulation.
Naturellement, aucune de ces pistes de réflexion ne me conduit à envisager la disparition de la régulation des télécommunications au profit de l'une d'entre elles. Au contraire, elles montrent que l'action de l'Autorité, parce qu'elle se situe au carrefour de l'ensemble de ces préoccupations, est essentielle au développement et à la modernisation de notre économie.
Communications & Stratégies : à l'occasion des fusions -nombreuses dans le secteur des télécommunications- et de l'examen des risques d'abus de position dominante, les acteurs de ces opérations font souvent valoir qu'il est devenu inapproprié de considérer les marchés nationaux comme marchés pertinents. Qu'en pensez-vous ? Y a-t-il une vraie différence de doctrine dans l'examen de ces fusions de part et d'autre de l'atlantique ?
Il est vrai que le secteur des télécommunications a connu, au cours des dernières années, un certain nombre de rapprochement ou de fusions d'ampleur européenne, voire mondiale. La Commission européenne, autorité compétente dans le domaine des fusions et des abus de position dominante sur le territoire de l'Union, a ainsi été conduite à prendre position.
Il est intéressant de souligner que l'analyse de la Commission a porté conjointement sur les enjeux concurrentiels nationaux et européens. Ainsi, dans le cas du rachat de Mannesmann par Vodafone, la Commission a autorisé l'opération à condition que l'opérateur allemand se sépare d'Orange, afin d'éviter une concentration trop grande sur le marché des mobiles britannique.
Cela montre que la vision européenne, indispensable pour apprécier aujourd'hui les évolutions du marché des télécommunications, ne peut s'abstraire d'une analyse des marchés nationaux, qui garde à certains égards toute sa pertinence, compte tenu des différences qui subsistent dans l'organisation de ces marchés.
En tout état de cause, ces dossiers ne relèvent pas de la compétence première des régulateurs, même s'ils peuvent y être associés.
Communications & Stratégies : tout en reconnaissant le rôle fondamental du marché, le législateur en 1996 avait souhaité assurer un accès le plus large possible au service téléphonique à travers la réglementation du service universel. Quel bilan en faites-vous au moment où la France peine à faire accepter aux instances communautaires les modalités de son application ? Comment peut-on dans ce contexte imaginer un élargissement du service universel à de nouveaux services tels que l'accès à l'Internet ou la téléphonie mobile ?
Je rappellerai en premier lieu que la définition et le contenu du service universel relèvent des pouvoir public, à l'échelon national comme au niveau communautaire. Des discussions sont en cours sur cette question dans le cadre du réexamen des directives.
S'agissant maintenant du dispositif de financement du service universel, je constate que, malgré les difficultés que vous évoquez, et qui ne mettent pas en cause le principe même de ce financement, le mécanisme a fonctionné de façon satisfaisante depuis maintenant cinq ans dans notre pays. Et je me réjouis que les dispositions relatives aux tarifs sociaux aient enfin pu être mises en œuvre depuis l'an dernier.
Il est vrai que l'accès au téléphone fixe ne constitue plus aujourd'hui, dans notre pays, une difficulté majeure. La France bénéficie aujourd'hui d'un des meilleurs réseaux maillés au monde, celui de France Télécom. Son taux d'équipement est également très important. Cela est vrai pour l'ensemble de l'Union européenne.
L'enjeu futur du service universel est donc ailleurs. S'agissant des services de transfert de la voix, les préoccupation exprimées par la population et par les élus de certaines régions quant à la couverture mobile montrent que les attentes se tournent aujourd'hui essentiellement vers la mobilité. L'accès aux services de données à haut débit sur l'ensemble du territoire est un autre chantiers prioritaire. La notion de service universel pourrait ainsi avoir vocation à jouer un jour un rôle dans la réduction de la fracture numérique, pour des technologies dont le taux d'équipement reste insuffisant et inégalement réparti entre les utilisateurs. Mais son extension à de nouveaux services suppose un arbitrage délicat entre le rôle du service public et celui de la concurrence. Le point d'équilibre n'est pas nécessairement le même dans tous les pays, ce qui ne facilite pas la décision européenne.
J'ajoute que le débat sur l'évolution du service universel reste quelque peu théorique tant que l'on aborde pas simultanément la question du financement des services qui y sont inclus. Dans cette affaire, on ne saurait dissocier la détermination des principes des moyens à mettre en œuvre pour leur permettre de prendre corps.
Notons cependant qu'il n'est pas toujours nécessaire d'inscrire un tel principe dans la loi pour agir, et différents outils peuvent être utilisés pour répondre à cette attente d'accès universel aux services de la société de l'information. Ainsi, en France, la mise en œuvre des priorités exprimées cet été par le Gouvernement en matière de couverture du territoire par les réseaux mobiles et d'accès à haut débit a d'ores et déjà trouvé des réponses concrètes.
Communications & Stratégies : au delà d'une mauvaise anticipation de l'" exubérance excessive " du marché des télécommunications au cours de l'année passée, les modalités d'attribution des licences UMTS ont fait apparaître une très grande hétérogénéité dans les procédures suivies en Europe et un calendrier trop rigide, résultat de l'impatience des fournisseurs d'équipements. Que vous inspire cette analyse sommaire ?
Elle m'inspire trois réflexions complémentaires :
D'abord une interrogation : alors même qu'un accord effectif s'est manifesté, dans toute l'Europe, sur le principe d'une introduction coordonnée de l'UMTS et sur l'objectif de renouveler le succès du GSM, comment en est-on arrivé à une telle dispersion dans les méthodes et à une telle inefficacité dans la mise en œuvre de cet objectif ? Il me semble que l'un des principaux enseignements à tirer de cette expérience est la nécessité d'une harmonisation et d'une coordination plus grande entre pays européens. Ainsi, une licence européenne harmonisée aurait été dans un tel cas un instrument efficace.
Ensuite un mot : le consommateur. Le processus de libéralisation se fonde sur la conviction que la concurrence n'est pas une fin en soi. Elle doit s'exercer au bénéfice du consommateur. Ainsi, pour que le marché devienne une réalité, il faut que le consommateur comprenne l'offre qui lui est proposée et y adhère ; il faut qu'il reconnaisse le service offert comme la réponse appropriée au besoin qu'il exprime.
Si le GSM a été le succès que l'on sait, c'est que le consommateur a compris ce qu'on lui offrait : la diversité par la mobilité et la crédibilité des annonces tarifaires. A contrario, dans le cas de l'UMTS, on a le sentiment que le consommateur a été oublié et que les impératifs budgétaires des Etats à court terme ont pris le pas sur l'analyse des conditions de formation d'une demande effective.
Enfin un constat : l'absence de prise en compte de la dimension du temps. Le calendrier très ambitieux fixé par l'Union européenne à la fin de l'année 1998 pour l'introduction de l'UMTS n'a pas suffisamment tenu compte du rythme de maturation du marché, de sa préparation technologique et de la formation d'une demande solvable. Il est vrai que les acteurs, industriels et opérateurs, ont également eu une appréciation très ambitieuse des opportunités offertes à court terme par cette technologie. On s'est aperçu au début de cette année le démarrage d'un marché ne se décrète pas qu'il va falloir quelques années supplémentaires pour l'apparition d'une offre véritable.
La prise en compte de ces trois éléments, l'harmonisation, le consommateur et la dimension du temps, représente à mes yeux une condition essentielle pour la réussite d'une politique publique ambitieuse et efficace dans ce secteur.
Communications & Stratégies : la grave crise dans laquelle se trouve plongé le secteur des télécommunications autorise certains à prôner si ce n'est un retour au monopole, un rééquilibrage accordant une plus grande place aux investissements publics (singulièrement des collectivités locales) et une réglementation moins contraignante vis à vis des opérateurs historiques (particulièrement pour le dégroupage en Europe, et sur l'accès aux services longue distance aux Etats-Unis). C'est particulièrement vrai dans le domaine des réseaux et services d'accès large bande, où la faillite de certains nouveaux entrants et l'endettement des autres font craindre un déploiement plus frileux du haut débit sur le territoire. Jusqu'à quel point y a-t-il convergence entre le pragmatisme dont se réclament ces orientations et les principes qui animent votre action ?
C'est pour répondre aux limites du monopole que l'Europe a choisi d'introduire la concurrence dans le secteur. Celle-ci a déjà produit les effets attendus sur certains segments : baisse des prix, incitation à l'innovation, etc. La concurrence, qui trouve son fondement dans les directives et dans la loi française, constitue donc aujourd'hui le cadre, et en quelque sorte la colonne vertébrale du développement des technologies de l'information dans notre pays.
Mais c'est un processus long et difficile, surtout pour les réseaux d'accès et les services correspondants. Ainsi, plusieurs technologies complémentaires sont aujourd'hui déployées pour permettre la généralisation des accès à haut débit sur le territoire. L'Autorité s'attache à établir et à maintenir les conditions d'une concurrence durable pour ce déploiement. Il est encore trop tôt pour juger du résultat, mais notre objectif demeure l'exercice d'une concurrence significative et efficace, entre des acteurs dont le nombre dépendra de l'économie de chacun des segments de marchés concernés.
C'est cette complémentarité entre technologies qui va permettre la généralisation des hauts débits sur le territoire. Dans cette perspective, ma conviction est qu'il appartient d'abord aux opérateurs, donc au marché, de déployer des réseaux de télécommunications pour assurer la couverture du territoire. Je dirai même que c'est leur responsabilité première.
Pour autant, toutes les questions ne sont pas résolues, comme l'ont montré les orientations prises au cours de l'été 2001 par le Gouvernement, qui a lancé un programme d'action associant le marché, l'Etat et les collectivités territoriales pour favoriser la couverture du territoire par les réseaux mobiles et les réseaux à haut débit.
Compte tenu du temps nécessaire à la formation du marché, il faut aller plus loin, pour éviter la formation d'une société de l'information à deux vitesses. C'est ce qui peut justifier l'engagement d'interventions publiques, nécessairement complémentaire de celles des acteurs du marché, pour faciliter l'accès du plus grand nombre aux nouvelles technologies. Il ne s'agit pas de substituer l'action publique à la concurrence, mais bien de la compléter et de l'accompagner. C'est en ce sens que je comprends les orientations définies par le Gouvernement.
J'ajoute que si les collectivités territoriales ont naturellement un rôle à jouer dans la mise en œuvre de ces objectifs, leur intervention n'a sans doute pas vocation être pérenne, mais doit s'attacher, dans l'esprit de la loi, à favoriser par des investissements ciblés l'exercice de la concurrence au bénéfice de l'aménagement du territoire. Mais la cohérence exigée par la mise en place d'un réseau à l'échelon national ne saurait se réduire à la seule addition d'initiatives locales et les collectivités ne sauraient être considérées comme la principale source de financement de la couverture du territoire par les réseaux de télécommunications.
Communications & Stratégies : les difficultés actuelles et le rôle essentiel pris par l'ART dans le développement du secteur, auraient naturellement tendance à exhorter la " responsabilité industrielle du régulateur " (titre d'un séminaire de l'IDATE au début des années 90). Ainsi a-t-on vu de nombreux commentaires critiques sur les choix opérés au terme de la procédure d'attribution des licences BLR en France. Quels sont les exigences et les risques d'une appréciation d'une " entrée efficace " d'un nouvel entrant sur le marché ? N'a-t-on pas eu tendance en Europe à apprécier la contribution d'un acteur au développement d'une " concurrence durable " à l'aune du montant des investissements qu'il se proposait de réaliser ?
Je voudrais revenir un instant sur les critiques que vous évoquez, au sujet de la BLR. Le secteur des télécommunications est globalement un secteur très capitalistique, qui exige des investissements. Je rappelle que parmi les principaux critères de sélection pour la boucle locale radio, figurait la capacité à stimuler la concurrence, ainsi que des exigences importantes, notamment en matière de couverture du territoire, donc d'investissement ; l'examen des candidatures nous a conduit à choisir ceux qui étaient le mieux à même de remplir ces exigences et qui pouvaient le justifier. Je précise que cette capacité à justifier leurs engagements était un critère de sélection spécifique . Il ne s'agissait pas de les croire sur parole, mais bien de disposer d'une évaluation objective de leur capacité à financer ces engagements.
Mais le marché a connu depuis lors un retournement de situation que personne n'avait prévu. A l'évidence, la situation financière de tous les acteurs, et pas seulement ceux qui ont une licence de boucle locale radio, a changé. Il est toujours facile, a posteriori, de jeter le bébé avec l'eau du bain ; mais je ne me souviens pas avoir vu des voix s'élever contre nos choix, au moment où ils ont été faits. En tout état de cause, je les assume pleinement et je puis vous assurer que la France est l'un des rares pays où la boucle locale radio se déploie effectivement. A l'heure actuelle, des services ont été ouverts dans une dizaine de villes sur le territoire métropolitain.
S'agissant plus généralement des conditions d'entrée des acteurs sur le marché, la loi prévoit que l'Autorité apprécie, dans le cadre de l'instruction des licences, la capacité financière des opérateurs à faire face à leurs engagements, quel que soit le montant des investissements envisagés. Plus de 130 opérateurs ont à ce jour pu entrer sur le marché.
Par ailleurs, en 1996, le législateur français a souhaité favoriser l'investissement, ce qui s'est davantage exprimé dans l'esprit que dans la lettre de la loi. Cela situation conduit à réfléchir sur le où les modèles économiques pertinents dans le secteur des télécommunications et à s'interroger sur leurs évolutions. Je suis à cet égard convaincu que la concurrence a vocation à s'exercer non seulement sur les services, mais également sur les infrastructures, car dans une économie en réseau, celui qui détient l'infrastructure " essentielle ", pour reprendre un terme du droit de la concurrence, a une capacité d'influence décisive sur le marché. C'est ainsi que le déploiement de boucles locales radio, parallèlement au dégroupage, constitue pour l'Autorité un enjeu majeur.
Il est normal que le régulateur assume une part de la " responsabilité industrielle " que vous évoquez, dans la mesure où ses décisions ont un effet sur le développement du marché. Mais il n'est pas là pour imposer aux acteurs des choix économiques et technologiques, même s'il a un rôle de concertation pour faciliter l'établissement de ces choix, les faire connaître et veiller à leur mise en œuvre lorsqu'ils appellent le respect des règles du jeu.
Nous sommes dans un secteur qui comporte des risques : risques économiques, comme pour toute activité marchande, mais aussi risques technologiques, car la rencontre d'une technique et d'un marché ne va pas toujours de soi. La loi indique que " les activités de télécommunications s'exercent librement ". Cela signifie que chacun est libre de les exercer ou de ne pas le faire, notamment s'il considère l'entreprise trop risquée. Je le répète, le rôle de régulateur n'est pas de façonner le marché, mais de lui permettre de se développer.
Interview conduite par Yves Gassot, directeur de l'IDATE
Les documents associés
"Communications et Stratégies" (pdf - 124Ko) 
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